領導干部自然資源資產離任審計研究

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當前，我國自然資源資產破壞比較嚴重，不同地區都不同程度地存在大氣污染、水污染、土壤污染等。如何解決自然資源有效利用并增進生態環境恢復重建，是當前刻不容緩的重要問題。這就要求我們全面審視黨政主要領導干部的生態政績，著重考察不同地區的協調度和可持續度。由于各級黨政主要領導干部對一個地區的發展方向和變革取向具有舉足輕重的作用，各級黨政主要領導干部承擔的生態文明建設職責重大，必須要通過科學的自然資源資產離任審計，對各級領導干部的政績觀、發展麵行糾正和完善，形成生態文明建設的最大合力。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制”的要求。因此，研究領導干部自然資源資產離任審i十具有一定的理論和現實意義。

一、領導干部自然資源濟產離任審計雜的問題

領導干部自然資源資產離任審計試點的開展，加速了自然資源資產離任審計的全面實施，促進了自然資源資產管理機制和使用模式的改革，使得離任審計制度更加完善，為自然資源資產離任審計工作的科學化、統一化提供了價值參考。然而，領導干部自然資源資產離任審計由于提出的時間較短，在我國還處于實施初期階段，還存在許多問題。

（一）全面系統的評價指標體系尚未形成

領導干部自然資源資產離任審計并沒有形成全面的指標體系，很多指標不能體現自然資源資產的生態價值和社會價值，評價指標標準不夠全面和客觀。具體包括：一是在領導干部對自然資源資產相關政策的履行方面，只側重了自然資源存量的變化情況，卻沒有對領導干部任職期間有關自然資源資產相關政策執行的責任履行情況做出評價；二是對自然資源資產審雜乏綜合性的雜。對領導干部自然資源資產的評價要同時重視絕對值和相對值，要與相關行業標準等絕對值進行比較，同時，還要與前任領導干部任職期間的各個指標進行比較，進而對領導干部任期內的相關責任進行系統、綜合的評價。

（二）評價方法還需完善

領導干部自然資源資產離任審計有定性評價和定量評價兩種評價方法。在領導干部自然資源資產離任審計評價中，以定性評價方法居多，定量評價方法只是起到簡單的輔助作用。隨著可持續發展理念的全球推廣，以定性的指標用于對領導干部自然資源資產離任審計難以保證評價內容的客觀鑒證。因此，應該將評價指標從定性和定量兩個方面進行綜你平價，并且增加定量指標評價的比重。

（三）審計主體職責不明，獨立性不強

由于自然資源資產離任審計的范圍遠比以往的經濟離任審計廣，包括土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海洋資源等資產的審計，因而會涉及到國家審計部門、土地、水利、農業、海洋等多部門，若將這些部門也同樣劃入審計主體的范疇，那么就存在國家審計部門與土地、7jC利、農業、海洋等各部門的協調配合，其中對于權責的劃分是自然資源資產離任審計的關鍵環節。獨立性是審計主體在審計中的關鍵因素，缺少獨立性的審計主體所做出的審雅論無法做到真實公允。雖然國家審計單位是獨立的審計監督機構，但在行政體制上，各級審計機關是隸屬于各級航是受各級政府的管理，在這種情況下，對領導干部自然資源的離任審計就難以做到客觀公允。由于審計機關與各自然資源相關管理部門同受政府管轄，長時間的接觸會出現“自己審自己”的現象。

（四）自然資源資產產權主體界定不清

我國生態環境遭受嚴重破壞的根本原因是自然資源資產產權主體不明確，使得自然資源資產歸屬不清，權責不明。我國自然資源資產產權形式分為兩種：國家所有和集體所有，法律雖然在原則上規定由國務院國有自然資源資產所有權，鄉、村集體組織雜所有權，然并未具體細分到某級細或部門對其進行管理，這造成很難對使用者的行為進行有效的管制，且使得區域界限模糊，xm區域資源環境負責任的領導干部也就很難確定，領導干部離任審計的對象也難以明晰。另外，我國還未完成自然資源資產的統一確權登記，更未建立資產核算及監管體系。

（五）審計人員數量貧乏，專業能力有待提高

由于我國自然資源資產數量的龐大以及種類的繁多，以及各種自然資源歸屬類別不同，由不同部門進行監督，如林業局、水利局、國土資源局等，造成了自然資源資產信息在數量龐大，且信息分散，勢必要求審計人員擴大搜索范圍，這需要投人大量的人力以確保搜集信息的全面完整，避免因為重要信息的遺漏而造成對領導干部自然資源資產離任審計的不公允。然而，現有的審計人員的數量不能滿足需求。從審計人員質量方面考慮，對領導干部自然資源資產離任審計，審計人員不僅需要掌握射十、審計等知識，還需要掌握與各種自然資源相關的價值韻方法，同時了解有關自然資源的相關專業知識以及處理自然資源相關信息的能力。我國現有的審計人員中缺乏綜合型人才，其專業能力也有待提高。

（六）相關法律法規和問責機制不完善

領導干部自然資源資產離任審i十是黨中央十乂、大提出的新的審計任務，然而自然資源資產離任審計的法規并未系統性建立起來。審計法對于領導干部的審計在法律上仍處于只對領導干部經濟責任的審計，而沒有將自然資源的考核納人其中。同樣，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟離任審計規定》中，同樣沒有涉及到自然資源資產審計這一方面的內容。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第一次明確提出“黨政同責”的概念，然而，該辦法并沒有對領導干部的生態紅線、環境質量底線進行具體的細分，使得該辦法的相關內容也只是原則性的，且較概括和籠統，其可操作性健。問責體系的缺失是目前我國自然資源過度利用、生態環境造成嚴重破壞的關鍵原因，也是十八大提出的自然資源資產離任審計流于形式，不能引起重視和迅速推廣主要因素。現有的問責機制還不能從源頭上改進領導干部政績觀，改變現存的“只創造，不修復”的觀念。

二、完善領導干部自然資源資產離任審計的賴

（一）明確審計主體，采取聯席審計

建立由審計機關、林業局、水利局、國土資源局等多部門組成的領導干部自然資源資產離任審計的聯席會議制度。嚴格各區域審計機關的設立制度，對于產權歸屬明確的自然資源資產準確地劃入審計范疇。在審計主體面臨自然資源資產劃分困難的問題時，以及自然資源資產跨區域引起的領導干部責任劃分界限模糊的現象時，聯席審計機關召開聯席審計會議，通過各方的交流，達成共識，最后由聯席審計機關就會議內容作出具有約束性的規范性文件，用于指導各審計機關的工作。

（二）構建全面的審計評價指標體系

為了更加客觀的評價領導干部自然資源資產受托管理責任的履行情況，按照PSR模型的基本原理，基于全面性原則、重要性原則、可操作性原則、動態變化原則和適應性原則，分類不同自然資源的特點，從狀態、響應和壓力確定如下評價指標。其中，狀態指標主要源于自然資源資產負債表的存量數據或者經計算取得；壓力指標是導致出現上述狀態的經濟、社會和環境影響因子；響應指標則是各級政府采取應對措施反映的公共管理活動和投資活動。建議借鑒國務院《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》國發〔2016〕82號的做法，將自然資源資產分為：土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、海洋資源，并基于這些自然資源資產構建完整的指標體系

（三）加大信息化審計力度

領導干部自然資源資產離任審計需在現代信息環境的基礎上構建一種新的技術環境。領導干部自然資源離任審計由于涉及自然資源生態環境方面的審計，同時也包含經濟績效的審計，因而數據龐大、業務繁雜，加之跨系統、跨行業多層次的聯合審計也產生了大量數據，云計算它提供的動態交化的if負：環境特征極她適應和滿足了領導干部自然資源資產離任審計中自然資源資產實時變化的需求，使數字記錄更完整。同時，云計算對于自然資源資產離任審計所涉及數據的機密性起到了保護的作用，因此要加大信息化審計力度。

（四）加強審計人員的培養，提高審計人員水平

領導干部自然資源資產離任審計人員的培養不僅要加強鞏固已有的會計、審計、財務知識，同時著重培養審計人員自然資源資產方面相關的知識。因此，可以開設一些專門針對于領導干部自然資源資產離任審計的課程或者國家創辦一些專業培訓，通過知識競賽或人才交流會，以及通過審計人員之間的非正式交流使這些審計人員從自然資源、生態、社會的宏觀角度全方位、多層次的分析領導干部離任審計中應注意的問題。

（五）進一步完善相關法律法規體系

領導干部自然資源資產離任審計的順利推行應從法律上予以保障。應該加快自然資源資產離任審計法律制度的建設，這種建設不僅是總體框架的規定，還應在此之下細化具體的各項行動指南，確保自然資源資產離任審計實施的各個階段都有據可循，有法可依。此外，除了法律法規方面的制定工作外，社會公眾、媒體也應該納入領導干部自然資源資產離任審計監督主體的范圍。同時，在監督體系的指引下，建立一個社會大眾能夠充分有效地發揮自己對自然資源資產離任審計意見的平臺，這樣一種形為“第三方”的監督使自然資源資產離任審計在一個更加透明的體制下運行。

單位：《陜西省審計學會》課題組