郵政普遍服務的社會學視點分析
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1．1 普遍服務的社會學概念
在社會系統(tǒng)范疇，公共服務向普遍服務轉(zhuǎn)化的瓶頸是提供地域全覆蓋的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，但由于物理條件限制，絕大部分公共服務企業(yè)不具備無盲區(qū)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，目前只有郵政網(wǎng)絡(luò)能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村郵站，投遞郵路通過人畜合作或與其他代步工具配合，可以通達人類居住的任何地方，在服務區(qū)域、服務對象、服務價格方面，基本達到了普遍服務的內(nèi)涵要求。因此，一提到普遍服務，就會讓人聯(lián)想到郵政，不難看出，郵政普遍服務是一項社會稀缺服務，提供郵政普遍服務的網(wǎng)絡(luò)資源是社會系統(tǒng)中的稀缺資源。
1．2 郵政普遍服務在社會系統(tǒng)中的地位
郵政普遍服務是特定行業(yè)范疇的狹義概念，國際郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務沒有明確定義，也沒有明確具體的服務內(nèi)容。2004年萬國郵政聯(lián)盟國際局總局長托馬斯•利維在世界郵政日賀詞中講到：“誠然，當我們講到一項服務處處在人們身邊時，我們指的是郵政普遍服務”，萬國郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務的解釋顯然超越了行業(yè)界限。郵政聯(lián)盟鼓勵各國政府在各自國內(nèi)的郵政法中，明確規(guī)定郵政普遍服務的內(nèi)容，各國政府可以根據(jù)自身條件，制定符合本國實際的服務內(nèi)容，因此郵政普遍服務并沒有明確的內(nèi)容邊界。行業(yè)范疇的普遍服務是社會系統(tǒng)普遍服務的組成部分，從狹義到廣義，實現(xiàn)兩者之間互聯(lián)互通的條件主要體現(xiàn)在以下兩方面。
1．2．1 政策界限
《中華人民共和國郵政法》對我國郵政普遍服務的定義為：按照國家規(guī)定的業(yè)務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務。規(guī)定的郵政普遍服務業(yè)務范圍包括：信件、單件重量不超過5kg的印刷品、單件重量不超過10kg的包裹寄遞以及郵政匯兌。上述業(yè)務范圍是國家規(guī)定的法定范圍，郵政企業(yè)必須提供，但上述規(guī)定并沒有明確限制郵政企業(yè)提供其他種類的普遍服務。從廣義的普遍服務屬性理解，凡由郵政普遍服務網(wǎng)絡(luò)提供的普遍性社會公共服務，都具有普遍服務屬性，包括農(nóng)村及偏遠地區(qū)的普惠金融，代辦公共、公用服務，農(nóng)資配送，政府購買的惠民服務，“三農(nóng)”服務，縣以下快遞服務等，與社會公共服務有較大的交集。最近，國家郵政局提出了“五個郵政”概念，其中普惠郵政涉及普惠金融和普惠快遞內(nèi)容，突破了傳統(tǒng)普遍服務內(nèi)容（信函、包裹和匯兌）的狹義空間。
1．2．2 網(wǎng)絡(luò)特性
并不是所有網(wǎng)絡(luò)都具有互聯(lián)互通的物理條件，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò)，由于傳輸內(nèi)容單一，不具有兼容性，這些網(wǎng)絡(luò)被限制提供更多的公共服務。郵政網(wǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)主要是網(wǎng)點和郵路，受物理條件約束較小，通用性較強，所以郵政網(wǎng)具有較強的兼容性，是形成郵政新業(yè)務的關(guān)鍵資源。長期以來將郵政網(wǎng)視作承載郵件傳遞的專用網(wǎng)，這是對其價值的狹義認識。郵政營業(yè)網(wǎng)由于密度高、分布廣，公用性強，它也可以是一個普惠金融網(wǎng)、快遞與物流配送網(wǎng)、商業(yè)和文化產(chǎn)品分銷網(wǎng)、公用（共）事業(yè)代辦網(wǎng)。目前郵政承載著郵政信函、包裹、儲蓄、匯兌、快遞、物流、集郵、報刊發(fā)行及其他代辦業(yè)務，但絕大部分局限于企業(yè)自營業(yè)務，其社會公用性仍顯不足；郵政投遞網(wǎng)由于覆蓋無盲區(qū)，在平面媒體傳播、實物配送領(lǐng)域更是無可復制，同樣兼容性較強。因此，它是廣義上的泛實物傳遞網(wǎng)。
2 公共服務均等化的網(wǎng)絡(luò)瓶頸
2．1 基本公共服務均等化的目標和障礙
經(jīng)濟系統(tǒng)的變革，導致一些地區(qū)貧富差距拉大，致力于提供更多普遍服務，滿足全體公民基本生活需求和服務，向社會成員提供均等的基本公共服務，是現(xiàn)代政府的基本職責之一。黨的十六屆四中全會首次提出公共服務均等化原則，黨的十七大進一步把社會建設(shè)列為全面建設(shè)小康社會的重要目標和任務，并確立了社會建設(shè)中改善民生、加快公共服務體系建設(shè)的基本方針和中心內(nèi)容。十七大報告指出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系已成為到2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容。公共服務均等化有助于公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此導致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。中國實現(xiàn)公共服務均等化的歷程剛剛起步，實現(xiàn)均等化的理論基礎(chǔ)相對薄弱，實現(xiàn)均等化的途徑和策略不夠清晰，實現(xiàn)均等化的制度不夠健全，制度之間缺乏系統(tǒng)化安排。
2．2 中國在公共服務領(lǐng)域面臨的嚴峻挑戰(zhàn)
我國在公共服務領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要有：一是公共服務需求壓力大。改革開放初期，由于經(jīng)濟發(fā)展方式以效率為導向，經(jīng)濟發(fā)展“三駕馬車”———外貿(mào)、投資、消費注重物質(zhì)層面的供給，而忽略了精神和文化層面的供給，造成公共服務供給不足，需求積壓，不能有效釋放；二是公共資源配置不均衡。由于我國地域跨度大、人口基數(shù)高、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，欠發(fā)達地區(qū)對公共服務的投入有限，導致公共資源配置不均衡。上述挑戰(zhàn)的背后，是提供公共服務的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸。復制一張公共服務網(wǎng)絡(luò)存在以下三方面障礙。
2．2．1 建設(shè)成本瓶頸
普遍服務的基礎(chǔ)條件是必須有一個地域全覆蓋的服務網(wǎng)絡(luò)，由于公共服務領(lǐng)域的物理網(wǎng)絡(luò)具有固定成本偏高的經(jīng)濟特征，一般企業(yè)不具備創(chuàng)建物理網(wǎng)絡(luò)的資金和時間，加上普遍服務的價格受國家管制，價格形成機制不適用市場規(guī)則，資本投入與收益低于市場預期，降低了非公經(jīng)濟的介入。即便是國家資本也只能循序漸進，量力而為?，F(xiàn)有的公共服務網(wǎng)絡(luò)，絕大部分都付出了較長的時間成本，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡(luò)，無不經(jīng)歷了百年以上的資源積累，但仍無法實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋無盲區(qū)，成為實現(xiàn)普遍服務的障礙。因此，直到今天，普遍服務仍然是公共服務行業(yè)社會責任追求的目標，也是國際電聯(lián)發(fā)展的宗旨。
2．2．2 公共資源配置瓶頸
絕大部分公共服務網(wǎng)絡(luò)需要參與土地、道路、能源、環(huán)境等社會公共資源的配置，國家不會為每一項單獨的公共服務提供有限資源的配置。搭建社會共享的公共服務平臺，節(jié)約有限的公共資源，實現(xiàn)公共服務資源集約化配置，是促進公共服務均等化的有效途徑。
2．2．3 規(guī)模經(jīng)濟瓶頸
絕大部分公共服務網(wǎng)絡(luò)，由于服務集中度偏低，業(yè)務分散，規(guī)模經(jīng)濟效應呈現(xiàn)不足，往往依賴國家財政或公共政策保障。服務網(wǎng)絡(luò)的瓶頸環(huán)節(jié)若僅為單一業(yè)務服務，網(wǎng)絡(luò)資源不可能達到最優(yōu)配置，只有允許其他企業(yè)通過這個瓶頸環(huán)節(jié)，有限的資源才能實現(xiàn)效率最大化。郵政普遍服務融入基本公共服務具有雙重意義：一是緩解公共服務供給不足問題。公共服務供給不足的背后，是服務基礎(chǔ)設(shè)施的成本缺口，政府有提供公共服務的意愿，但私有資本沒有購買偏遠地區(qū)公共服務的動力；二是解決公共資源配置不均衡問題，由于現(xiàn)有公共服務企業(yè)不具備提供普遍服務網(wǎng)絡(luò)的能力，因此政府即便有資本，也找不到提供公共服務的渠道，郵政普遍服務有望成為破解公共服務均等化的途徑。
3 郵政普遍服務內(nèi)容的拓展方向
3．1 服務多樣化是各國郵政的拓展方向
國際郵政聯(lián)盟對郵政領(lǐng)域發(fā)展的評價是：由于電子通信的替代作用和金融危機，造成了信件量的持續(xù)下降，但各國郵政都在尋求產(chǎn)品和服務的多樣化，越來越多的郵政在提供金融服務、電子服務、物流服務及其他多種服務。在國際郵政聯(lián)盟框架內(nèi)，德國郵政集團是歐洲地區(qū)處于領(lǐng)先地位的物流公司，旗下包括敦豪、德國郵政、郵政銀行、英運物流四大著名品牌，是歐洲地區(qū)領(lǐng)先的物流公司。在過去十幾年里，德國郵政經(jīng)歷了歷史性改革，從國有制單位轉(zhuǎn)型成為德國郵政國際集團。德國郵政被劃分為四個自主運營的部門，即郵政、物流、速遞和金融服務，走全球化之路，提供標準化郵件快遞、貨運以及一站式服務是德國郵政的發(fā)展目標，但上述業(yè)務絕大部分都要依托郵政網(wǎng)絡(luò)提供，具有社會系統(tǒng)服務普遍性特征。德國郵政依托敦豪跨國快遞企業(yè)，一方面彌補了郵政普遍服務的虧損，另一方面實現(xiàn)了國內(nèi)快遞業(yè)務的普遍服務，并通過跨境服務實現(xiàn)了持續(xù)盈利。2013年，中國郵政集團營業(yè)總收入3 625．4億元，同比增長13％，其中郵政金融、保險（自營加）占業(yè)務總收入的60％以上，普遍服務網(wǎng)絡(luò)正在成為多樣化服務的綜合平臺，成為減輕財政資助壓力、維持普遍服務可持續(xù)發(fā)展的基本策略。
3．2 普遍服務面向社會系統(tǒng)的拓展內(nèi)容
公共服務可以根據(jù)內(nèi)容和形式分為：基礎(chǔ)公共服務、經(jīng)濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務?；A(chǔ)公共服務是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂活動等需要的基礎(chǔ)性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務等。經(jīng)濟公共服務是指科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指社會發(fā)展領(lǐng)域的教育、科學普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。按照郵政普遍服務的網(wǎng)絡(luò)特征，適宜介入基礎(chǔ)公共服務及社會公共服務領(lǐng)域———郵政企業(yè)憑借普遍服務的網(wǎng)絡(luò)資源，具有參與上述公共服務的基礎(chǔ)條件。
3．2．1 社會公共服務領(lǐng)域
鑒于我國大政府、小社會的行政格局尚未根本改變，保障性資格審查和發(fā)證服務一直由龐大的政府部門直接承辦，但各類社會保障款項，如低保、離退休企業(yè)金、失業(yè)救助金、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補貼金、獨生子女教育補助、社保補貼金、拆遷安置款、小城鎮(zhèn)發(fā)放的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費等，由于涉及面廣、受惠群體分散、款額不大，通常委托金融部門發(fā)放，郵政企業(yè)現(xiàn)有的普惠金融網(wǎng)絡(luò)在社會保障服務方面較銀行系統(tǒng)更有優(yōu)勢。今后隨著小政府、大社會行政機構(gòu)改革，部分政府職能將向社會組織轉(zhuǎn)移，郵政企業(yè)將有更多的參與機會。
3．2．2 基礎(chǔ)性公共服務領(lǐng)域
郵政企業(yè)可以有條件地參與，尤其是商業(yè)化運營的水、電、煤氣、有線電視、公共交通、鐵路、電信、普惠金融、農(nóng)村快遞等網(wǎng)絡(luò)型服務，由于這些企業(yè)對外服務窗口稀缺，郵政企業(yè)可依據(jù)優(yōu)勢互補原則，為基礎(chǔ)公共服務企業(yè)提供受理與繳費服務，為農(nóng)村及偏遠地區(qū)提供普惠金融、快遞服務、電子商務等服務，與企業(yè)共享服務成果。隨著人民群眾生活質(zhì)量的提高和社會經(jīng)濟對郵政基礎(chǔ)設(shè)施的要求，傳統(tǒng)的信函和包裹業(yè)務逐漸被摒棄，而時效性、便利程度更高的實物傳遞方式逐漸獲得人們的普遍認同，狹義的郵政普遍服務向廣義的社會系統(tǒng)普遍服務轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)郵政業(yè)務向公共服務領(lǐng)域拓展將是郵政業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。中國郵政集團公司作為國內(nèi)最大的實物傳遞企業(yè)，也是城市規(guī)劃中唯一認定的郵政基礎(chǔ)設(shè)施，應充分發(fā)揮國家普遍服務網(wǎng)的優(yōu)勢，突破服務內(nèi)容和服務水平約束，承擔起公共服務的主導職能，為人民群眾及社會經(jīng)濟文化提供多樣性、高質(zhì)量的郵政服務。
作者：陸培敏 朱衛(wèi)平 單位：上海郵政工程設(shè)計研究院
