探析解決地區少數名族社會穩定的辦法

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涉及民族宗教，新舊觀念沖突的突發事件成增長趨勢

甘肅民族地區具有濃郁的宗教文化，宗教對民族文化產生了深遠的影響。宗教的民族性尤為突出，甘肅民族地區具有信教人口較多、信仰比較虔誠、居住比較集中和民族宗教問題相互交織的特點。少數民族的宗教信仰以藏傳佛教和伊斯蘭教為主，在全國都有較大的影響，如甘南的拉卜楞寺，是藏傳佛教格魯派六大寺之一，寺內的嘉木樣、貢唐倉等活佛在甘青川藏區享有很高的威望;臨夏地區是中國伊斯蘭教各教派門宦的發源地，教派門宦分支很多，號稱中國的小麥加。當前，涉及民族宗教因素的矛盾呈上升趨勢，群體性事件增多。不同宗教之間，同一宗教的不同教派之間存在不同的利益訴求，形成的政治勢力也不盡一致，隨著宗教群體的參政意識不斷增強，宗教與政治生活對立的因素也日益突出。

甘肅少數民族地區大多自然環境較惡劣，交通不便，狹窄的生活空間在一定程度上導致這個區域的各民族大都過著自給自足的生活。人們形成了安于現狀的思想觀念，外來的開放意識極不易被廣大少數民族地區所接受。這使得少數民族地區開拓意識欠缺、自我發展和接受新事物的能力滯后。這樣，少數民族地區一些舊的傳統和不良習俗在較長時間內還不能徹底消除，客觀上與在改革開放條件下的文明進步觀念形成新的對立。新舊觀念的沖突成為民族矛盾糾紛有增無減的深層次因素。一些群眾自身文化素質偏低，思想狹隘，缺乏是非辨別能力，往往用偏激的方式看待和處理問題; 還有少數人對于境外敵對勢力的分裂言行和盅惑偏聽偏信，形成對社會穩定的不安定因素。

經濟快速發展與社會轉型帶來新的社會問題

“十一五”期間，甘肅省委、省政府堅持民族區域自治制度，認真貫徹落實《民族區域自治法》，制定各種優惠政策，加大對民族地區的扶持力度，民族地區經濟社會發展取得了重大成就，成為改革開放以來發展速度最快、改革步伐最大、人民群眾得到實惠最多的時期。在此期間，甘肅民族地區生產總值達到250 億元，年均增長12.7%;全社會固定資產投資達到 268 億元，年均增長30. 6% ; 城鎮居民人均可支配收入年均增長14. 5% ; 農牧民人均純收入年均增長 11. 3% ，主要經濟指標增長幅度高于全省平均水平，人民生活水平有了明顯提高。

但是，在經濟快速發展的同時，原有的經濟秩序被打破，貧富差距、利益協調成為不穩定的新因素。一方面，由于區域劣勢、自然、歷史等原因的限制，甘肅民族地區經濟發展同全省其它地區的差距進一步拉大。在21 個民族縣( 市) 中，有14 個縣屬國家扶貧工作重點縣。按國家扶貧新標準1196 元認定，甘南、臨夏兩州尚有貧困人口120 多萬人，占全省總人口的 19. 1% 。就扶貧工作的整體來說，收入水平低，貧困面大，扶貧成本高，因災、因病返貧問題十分突出，正常年景下返貧率在15%至20%之間。除自治州、縣外，全省還有35 個民族鄉( 鎮) ，人口31 萬，其中少數民族人口21 萬人，經濟和社會發展水平明顯低于當地。另一方面，少數民族地區貧富差距逐漸拉大。利益分化導致社會成員之間在地位、權力、財富方面的分化日益明顯，不同社會階層和集團間的利益競爭日益明朗化，這使得生活在民族地區的不同民族成員對本民族的利益問題十分敏感，造成了心理失衡，成為誘發社會不穩定的潛在因素。

一些社會問題呈現新的特點和發展趨勢。一是社會矛盾糾紛更加復雜化、多樣化。傳統的糾紛往往主要表現在家庭鄰里或族群之間，而當前的糾紛主要表現在資源開發、工程建設和征地拆遷等經濟內容的新型矛盾。二是糾紛事件具有組織化、規模化的傾向。一些地方群體性糾紛參與人數眾多，成分復雜，并且組織嚴密，背后有組織者的操縱指使和行動安排。三是糾紛參與人訴求方式和行為方式偏激，有明顯的違法犯罪的特征。參與人往往利用國家重大政治活動、重大節假日或政治敏感期進行集體上訪，沖擊黨政機關。甚至出現毆打執行公務干警和政府工作人員的過激行為，以及自殺、自殘的極端行為。

社會管理機制不健全，滋長了社會不穩定因素

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。在我省少數民族地區，社會管理機制不健全，在一定程度上使矛盾糾紛進一步升級，滋長了社會不穩定因素。

一是對社會管理的認識不到位。有的地方領導對社會矛盾糾紛所產生的負面影響缺乏足夠的認識。求穩怕亂的思想比較普遍，實際上是執政理念滯后、執政能力不足的表現。在“多一事不如少一事的”執政觀念之下，一些糾紛表面上得到平息，但未得到根本解決，為矛盾的再爆發埋下了隱患。由于目前民族地區法制建設相對滯后，法制觀念比較淡薄，監督追究機制尚未健全，地方行政中違反《少數民族區域自治法》的行為屢見不鮮，執法犯法、司法腐敗現象時有發生。另外，一些漢族同志對少數民族的風俗習慣和一些禁忌不甚了解、不夠尊重。一些長期在民族地區工作的漢族干部不愿意學習民族語言，不愿意密切聯系當地群眾，有的甚至看不起民族語言，對少數民族群眾存在戒心和偏見，既影響了干群關系，又影響民族關系和諧;一些干部對一般的矛盾糾紛過于敏感，容易把風俗習慣問題當成政治問題，導致雙方的誤解和心理隔閡加深。

二是應急管理機制滯后。一方面少數民族地區政府應急管理基礎相對薄弱，投入保障機制不完善，尤其是對危機管理的宣傳和教育不及時，不到位。公眾的危機防范意識比較淡薄，分辨是非和自救的能力較差。另一方面少數民族地區政府應急管理缺乏有效的協調機制。上下級政府之間和地方政府各職能部門間沒有形成權責明晰、運轉高效的危機應對機制，在應對危機時缺乏有效的協調和合作。遇到問題互相推諉，小糾紛無人管，大糾紛不想管，致使小糾紛釀成大矛盾，矛盾糾紛因沒有得到及時有效的調解而升級惡化，從而對社會穩定形成了較大的壓力。

維護甘肅少數民族地區社會穩定的對策與思考

切實加快民族地區經濟發展，使發展成果惠及各族群眾

首先，少數民族地區要抓住機遇，加快發展步伐。目前，甘肅民族地區的發展面臨大好機遇。國家深入實施西部大開發戰略，不斷加大對民族地區的投入; 國務院辦公廳出臺《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》，明確提出支持民族地區加快發展; 國務院批準實施《甘肅省循環經濟總體規劃》，為民族地區轉變經濟發展方式、探索新的發展道路提供了重大支持; 省委、省政府出臺了《關于推進全省藏區跨越式發展的意見》，民族地區有了借勢發展的有利條件。因此，民族地區一定要充分利用政策扶持的疊加優勢，因地制宜，實現跨越式發展，為民族地區的和諧穩定奠定強大的經濟基礎。

其次，完善各項扶持政策，實現均衡協調發展，使廣大群眾獲得充足的發展機會和發展利益，避免拉大貧富差距。在落實扶持政策的過程中，在加大對民族地區的財政支持力度的同時，注意改變力度的嚴重不均，縮短民族地區內部城鄉貧富差距;注重培育本土性的經濟實體和優勢產業，在吸引外資、資源開發的過程中要統籌兼顧自治州、縣和當地群眾的利益，及時對利益分配進行調節，實現均衡發展。

另外，加快解決各族群眾的民生問題。要從廣大少數民族群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，千方百計為他們排憂解難，解決好衣食住行，讓各族群眾共享改革發展的成果。社會保障是民生之本，要盡快建立健全城鄉社會保障體系，實現農牧區最低生活保障制度全覆蓋，尤其要解決好被征地農牧民、進城務工人員的社會保障問題。扶貧開發是民生之急，要加快扶貧開發，全面解決貧困人口的溫飽問題，著力提高低收入者的收入水平。只有使各族群眾從社會發展中獲得益處，才能真正建立起和諧的民族關系，為實現民族地區穩定奠定堅實的社會基礎。

妥善處理宗教問題，完善應對突發事件的工作機制

甘肅是一個多宗教的省份，宗教對甘肅的社會穩定、民族團結以及人們的精神和物質生活都有很大的影響;宗教問題是一個敏感性的問題，能否妥善處理宗教問題對甘肅民族地區社會穩定至關重要。甘肅省委、省政府高度重視加強宗教工作，全面貫徹黨的宗教工作基本方針，努力推進宗教工作制度化、規范化。比如，在2008 年制定下發了《關于進一步加強藏區工作的若干意見》，2010年下發了《關于建立健全藏傳佛教寺廟管理長效機制的意見》，對依法管理藏傳佛教事務、加強藏區基層宗教工作力量建設提出明確要求，有力地保障和推動了宗教工作的順利開展。在具體實施的過程中，一方面要充分尊重和保護群眾的宗教信仰自由，支持正常的宗教生活和活動，充分認識到宗教信仰和宗教生活對少數民族地區的重要意義;要因勢利導，注意宗教權威作用; 充分保護和尊重他們的宗教感情。另一方面要調適漢族與少數民族的文化沖突。面對漢文化與少數民族文化的沖突，應該加強與少數民族文化的溝通，注重理解。在開發過程中，尋找少數民族文化與漢文化的共同之處，以此為基點，找出雙方都易接受的辦法來消除文化沖突，如建立少數民族文化遺產保護區，對文化特色區開發旅游，而不是強行以工業設施摧毀民族文化特色等等，使民族文化在保留自身特色的基礎上進行發展與創新。

創新社會管理體制，構建多元化矛盾糾紛解決機制

加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業。在我省少數民族地區，加強社會管理是當務之急。一是少數民族地區政府要采取有效措施改進公共政策的質量，提升政府的形象，增加透明度和強化責任，切實提高化解矛盾的能力。各級干部要深入實際，深入群眾，正確認識和處理各種矛盾，把化解矛盾的過程轉化為增強政府公信力的過程。二是要加快民族地區社會穩定預警系統建設，提高預知、預防、應急處置能力，準確評判社會穩定的現實狀況，為有關部門制定及時、科學有效的社會穩定調控措施提供信息支持。三是需要轉變思路和工作方法，以疏導、理解和融合為主導思路，減少民族間的偏見、隔閡和傷害。在處理矛盾糾紛時，改變從上至下的過分強勢態度，智慧地調動本地的積極力量解決矛盾。針對當前少數民族地區矛盾糾紛的新特點和新趨勢，采取形式多樣的調解方式，化解矛盾，平息紛爭。應該具體問題具體分析，決不能搞“一刀切”，處理危機問題時要準確甄別社會問題、經濟問題、宗教問題，不同問題采取不同的處理方式。四是利用宗教、非政府組織化解矛盾糾紛。許多宗教自古就有追求和平、崇尚和諧的傳統，對凈化人心、協調人際關系、消除矛盾糾紛具有積極作用。民族地區信教群眾所占的比重較大，在信教群眾之間發生糾紛后，有關部門和組織可以邀請宗教教職人員參加調解，引用宗教的教義作群眾的思想疏導工作，平息各方矛盾糾紛。受歷史因素影響，少數民族地區村組間往往會有比較威望的個人，村民對其的敬重有時更甚于司法威懾，發揮他們在民間糾紛中的調節作用至關重要。要積極探索城鄉基層自治組織建設和管理的有效模式，發揮基層自治組織的利益協調作用。

加強教育培訓力度，提高少數民族地區人民群眾的綜合素質

要大力發展民族地區的教育事業，把教育和培訓看成是長遠解決民族地區問題的重中之重。少數民族地區的教育包括民族文化的教育和現代科技文化的教育，兩者互相補充，共同發展。既要大力發展民族文化，充分挖掘宗教信仰在廣大少數民族地區的合理成分。特別關注加大和發展適合的民族歷史文化的教育內容，又要加強現代科技文化知識的教育，加大公民意識培養，使受教育者改變其保守的、落后的價值觀念。政府要持續投入大量的人力和物力，通過補貼、引導等方式吸引適齡兒童完成“普九”教育。繼續發展和完善民族地區人才的培養機制，加快完善職業技術教育，加大少數民族地區的農村勞動力技能教育培訓力度，加強實用生產技術的培訓力度，培養熟練技術工人，更加關注民族地區年輕人的生存狀態，確保青年人充分就業。

總之，維護我省少數民族地區的社會穩定、構建和諧社會是一項長期而艱巨的任務。維護少數民族地區穩定，必須加快民族地區經濟發展，妥善處理民族宗教，完善突發事件的工作機制，創新社會管理體制，大力發展教育事業，這樣才能實現我省各民族共同繁榮、共同發展、共享成果的良好局面。

本文作者：成向東 陳永勝 單位：中共甘肅省委黨校 政治學教研部