海外石油勘探開發項目招標工作風險管控

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摘要:隨著資源國政府陸續出臺招標相關法律和規定，海外石油勘探開發項目中招標工作面臨了更多的挑戰。本文結合海外實際，深入分析了海外項目招標工作的各類風險，并給出了相應管控措施。

關鍵詞:海外石油勘探開發項目；招標；風險；管控措施

一、引言

在國際石油行業中，招標采購已經成為獲取產品和服務的主要手段之一。招標工作招標制度起源于英國，后來隨著在西方國家的一系列招標法律的頒布，使得招標采購得到了廣泛推行和發展。中國石油企業自“走出去”戰略實施以來，資產以及業務范圍已遍布40多個國家，成為國際油氣合作的重要一員。目前，越來越多的資源國出臺了招標方面的規定和限制，給中國石油企業海外項目的招標工作帶來了不少挑戰。如何適應資源國當地的招標政策，規避風險，順利實施招標工作，需要海外石油勘探開發項目（以下簡稱“海外項目”）對招標過程中的風險進行有效識別并制定相應預防措施。

二、海外項目招標工作流程和特點

海外項目招標工作流程主要包括提出采購申請、制定招標計劃、招標文件準備、投標商資格預審、招標名單確定、發放招標文件、招標文件澄清與修改、接收投標文件、開標、評標（包括投標書澄清）、授標、合同談判及簽訂等，其主要流程點與國內招標工作類似，不同的是由于海外項目主合同和資源國法律法規相關要求，資源國政府會介入海外項目招標工作中，介入程度也有所不同。伊朗國家石油公司（PEDEC）對伊朗境內項目的招標工作深度介入。對于60萬美元以上的工程物資招標采購，不僅對供應商短名單、招標文件、評標標準等進行審批，還全程參與開評標工作，只有在PEDEC代表在場的情況下，項目才能進行開標。技術標評標結果也需先得到PEDEC批復后才能進行商務評標，整個招標過程都在PEDEC的掌控下。哈薩克斯坦政府令1139號規定，所有境內石油勘探開發項目必須在國家信息網站上公開招標，招標公告發放、投標文件接收和評標結果公示等均需在網上進行。對于通過技術標的投標商，項目不再進行商務評標，由系統直接選定最低報價的投標人為中標方。哈薩克斯坦政府雖不直接介入項目招標工作，但對招標工作的過程可以做到實時監控且可追溯。除了資源國政府，依照合作協議，海外項目合作伙伴也對招標工作有所介入。例如海外聯合作業項目，根據主合同相關規定，所有招標相關文件都采用雙簽的形式，即招標文件、評標標準和授標建議都須經過雙方簽字認可才有效。海外項目招標工作必須嚴格依照資源國當地相關法律法規執行。最低價中標，本地化政策等，給招標工作帶來了巨大挑戰，如何在遵守招標相關規定和資源國政府深度介入、層層審批的環境下完成好招標工作，這就需要對招標工作進行風險識別和管控。

三、招標工作的風險管控

招標工作風險主要有：過程風險、道德風險、決策風險、供應商風險、政策風險、合同風險和文控風險。其中過程風險、決策風險、道德風險、合同風險和文控風險屬于內部風險，供應商風險和政策風險屬于外部風險。針對內部風險，海外項目可以通過細化流程節點，強化過程控制，防止風險。對于外部風險，海外項目要做好風險預警和相關應對措施，減少因外部風險帶來的經濟損失。

（一）過程風險

海外項目招標存在流程多、周期長，審批節點繁多等問題，招標過程的每一個環節都有可能因未按照資源國的招標相關規定和主合同要求，導致招標程序不符合規定，招標失敗甚至采購金額不計入回收成本、或受到行政罰款等。例如，哈薩克斯坦政府令1139號規定，同類型商品年度采購金額超過14000個月度指標（約等于10萬美元，2017年1個月度指標為2269堅戈，根據每年哈國宏觀經濟情況政府適時調整）應選擇公開招標的方式。以公開招標形式采購商品時，如哈國生產企業參與投標，需將哈國生產廠家報價向下虛調20%進行評標，若哈國生產企業中標，合同價格按該廠家的實際報價簽訂。海外項目從發起采購申請開始到最后的合同簽訂，都需要注意每一個流程節點上資源國政府或者合作方是否有相關規定和要求。在招標準備期間，如果合作方對招標工作組各方人員比例有要求，海外項目應按比例組建招標工作組。招標文件、短名單等應按要求提前報資源國政府進行審批。對于資源國規定必須采用最底價中標的評標標準時，要加強投標人的資格審查，適當提高技術門檻，設置最低中標價，防止供應商惡意低價中標。發放招標公告時，一定要按照當地法律法規，在指定的媒介上。接收投標文件時，要認真檢查投標文件的密封性，對于未按要求密封的標書拒絕接收，并做好記錄。派專人負責投標文件保管與存放，任何人不得在開標前開啟投標文件。招標工作組應嚴格按照招標文件中評審標準進行評標，先開技術標，未通過技術標評審的供應商，不能進入商務評標。中標推薦應遵循第一名中標的原則，對于非第一名中標的推薦結果，應在授標建議中作出說明，并按規定上報相關負責人或資源國政府審批。確定中標人后，招標工作組應及時發出中標通知，并按要求公示。海外項目還需在制訂采購計劃時，合理安排采購周期，避免因招標程序過長延誤生產作業。

（二）道德風險

道德風險主要來源于人員道德素質問題，收受賄賂、徇私舞弊、瀆職等都會致使招標不利甚至失敗。在非洲有些國家，政府腐敗現象嚴重，利用對海外項目招標工作過程文件審批，阻擾招標工作的正常進展，迫使有些海外項目不得已把標授給資質差、信譽低的當地供應商，最后出現海外項目幫著供應商干的情況，給項目帶來巨大風險，導致經濟損失。為應對虛假招標、圍標的情況發生，海外項目首先應建立完善的招投標管理制度，做到有章可循、有法可依。加強招標規定的宣傳教育，提升招標工作人員的道德素養和業務技能。對招標過程中出現的嚴重違紀違法行為要進行嚴肅查處，確保招標采購各項法律、法規和規章制度在實際工作中能夠得到嚴格遵守和執行。關于評標標準和過程，應在招標文件中公開評標標準，評審人應嚴格按照招標文件中的評標標準和方法進行評標，海外項目應定期對招標過程進行專項監督檢查，檢查是否存在以不合理條件限制、排斥或歧視性對待投標人，限制正當競爭的行為。

（三）決策風險

決策的關鍵在于人。在海外項目上，有時候因為人手有限，會出現非本專業人員進行評標的情況。由于評審人員無法滿足評標需求，或缺乏勝任能力，導致無法準確進行技術評價。評審人未按照招標文件規定的評標標準和方法，憑經驗評標或有意識的傾向性打分，影響評標結果的公正性，這也是潛在的決策風險之一。為了提高評標的權威性，海外項目應盡可能邀請有資質的專家參加技術評審，并制定嚴密、準確、量化的評標標準，減少評標的主觀性和隨意性。對評標過程中容易出現的問題進行梳理，對其中涉及到的招標文件條款以及適當的處理意見進行匯總說明，提高評標標準的一致性。招標工作組要嚴格按照資源國相關規定，提交招標相關文件至資源國政府進行審批。

（四）供應商風險

供應商風險主要來自四個方面，一是海外項目招標時，由于對當地市場行情掌握不如供應商全面，導致招標方不能及時發現供應商虛報價格、以次充好的問題，和無法順利達成有利于招標方的談判。二是投標人互相串通，彼此達成協議，出現陪標、串標、圍標的現象，削弱、限制了正當的競爭，使招投標流于形式。三是投標人在投標中使用他人名義投標，提供虛假業績、財務狀況、信用證明等材料。四是采取商業賄賂等不正當或非法手段謀求中標。針對供應商風險，海外項目在招標前，就要做好前期市場調研工作，防止供應商虛報價格，以次充好。招標公告時，盡量擴大范圍，讓更多潛在供應商參與競爭，優化招標環境。其次是要做好投標人資質審查工作，對其投標資格、生產加工能力、技術力量、財務狀況、HSE、業績、信譽和相關工作經歷等嚴格審核，甄別文件的真實性，必要時，對關鍵設備物資的潛在供應商進行現場考察。對于人員腐敗行為，要加強相關監察，提升相關人員的違規機會成本，減少職務犯罪。

（五）政策風險

海外項目招標工作面臨的政策風險主要有本地化政策、短名單要求和政府干預。隨著越來越多資源國實施本地化政策，招標人在組織實施招標工作時，需仔細研究本地化政策，將具體要求體現在招標文件中，確保最后的招標結果符合本地化規定。尼日利亞政府2010年頒布了《尼日利亞石油和天然氣工業本土化發展法案》，法案中規定“在合同授予石油區塊、許可證和其他所有項目時，優先考慮尼日利亞本土公司（尼日利亞人的股權不少于51%的公司）；對尼日利亞提供的服務和制造的商品，當商業報價浮動在規定范圍之內時，優先選擇資源國本土化程度最高的投標者。”具體還體現為不同的物資，本土化成分要求不同。例如鋼管本土化成分要求為100%，意味著鋼材只能從尼日利亞本土公司進行采購；低壓電纜本土化成分要求為90%，閥門為60%等。一旦海外項目違反了本地化條例，會面臨工程總造價5%的罰款甚至被取消項目。因此，海外項目在準備工程設備和物資招標策略、招標文件時，要充分考慮到本地化相關要求，確保招標合法合規。關于短名單要求，對于已建立自己的供應商名單，資源國要求海外項目只能向名單內的供應商發放招標文件。阿爾及利亞國家石油公司SONATRACH就要求境內項目只能向政府短名單內的供應商招標。沒有短名單的資源國，國家石油公司也會對短名單進行審批。伊朗雅達項目主合同就規定，項目可以根據經驗推薦供應商作為初審合同者，同時伊朗國家石油公司也提供初審者名單，共同形成長名單。然后對這些供應商進行資審，剔除不合格供應商后，形成短名單報NIOC批準。只有得到批準的供應商名單，資源國才認可，后續招標工作才有效。資源國政府對招標過程干預較多，招標周期長，也給海外招標工作帶來很多不確定性。阿爾及利亞一個項目招標周期為12個月，導致招標工作必須提前一年啟動，但對于風險勘探項目，由于存在地質上不確定性，計劃變更時有發生，最后造成招標過程中頻繁修改招標文件，中止招標甚至招標結束簽訂合同后海外項目無法履約的情況。在加蓬,單筆超過50萬美元的采購，必須報政府的油氣綜合管理部門（DGH）審批，未經批準的采購，將不能回收成本，而審批周期一般在18-36個月。為有效應對政策風險，對于資源國有短名單要求的，海外項目要按照資源國政府提供的供應商名單，確定供應商選擇范圍。與資源國政府建立日常溝通機制，對招標過程中政府介入的節點要提前做好相關準備工作，盡量縮短招標周期。

（六）合同風險

1、合同文本內容有缺陷，導致公司利益受損或涉訴。比如，一些供應商在投標時對于海外項目上現場設施條件和資源國當地規定考慮不充分，導致最終無法實施合同或拒絕執行的情況，而合同中對于違約責任和相關賠償未清楚界定，導致項目受損。海外項目應根據物資不同屬性，編制不同合同標準文本，并根據當地法律法規和內部需要及時修訂完善，簽訂合同時，盡量使用標準合同文本。2、合同審批人員在審批時未盡其責、未按相關規定進行審批、合同簽訂人未經授權等，導致合同簽訂缺乏依據或合同執行障礙。對于海外項目的合同簽訂，要規范合同審批流程并嚴格執行，合理設置合同簽署權限。

（七）考控風險

投標文件損壞或遺失、評標文件缺失等都可能對后期工作的開展埋下隱患，招標相關文件不僅具有法律效應，也是后期合同簽訂的重要依據。對于招標過程文件，海外項目需指定專人進行管理，對招標過程中有效文件進行識別、歸檔并妥善保管，保證招標工作有源可查，全過程可追溯。

四、結束語

海外招標工作涉及到利益相關方如合作伙伴、資源國政府、供應商等，招標過程中面臨著很多風險和挑戰，受外界制約因素，招標工作中風險多，協調難度大，一旦招標失敗，將會給項目生產運行帶來直接影響，甚至會給項目造成經濟損失。隨著資源國對海外項目控制力逐步加強，對招標工作的相關規定和要求也會越來越多，海外項目采辦人員更需要對當地法律法規、主合同招標相關規定和要求、采辦環境深入了解，識別風險點，確保招標工作順利進行。

作者:王渝 單位:中國石化集團國際石油勘探開發有限公司