生態環境監督執法正面清單制度完善

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摘要：生態環境監督執法正面清單的提出和實施，體現了中國當下“政府主導、企業主責、公眾參與”的發展理念。在正面清單走向制度化、常態化過程中，為了確保這一新興的執法方式發揮實效，有必要明確其性質，即它是一項依職權的行政行為，且具有較強的行政指導屬性；此外，還應從加強公眾參與、完善非現場檢查方式和建立異議處理機制等方面對其予以完善。

關鍵詞：正面清單；依職權的行政行為；公眾參與；非現場檢查；異議處理

引言

生態環境監督執法正面清單，是指生態環境監督執法活動中，對經篩選符合條件納入的企業事業單位或項目（以下簡稱企業），予以采取減少、免除現場檢查和加強幫扶等正面激勵措施的名錄制度。2020年3月，為了保障疫情防控和促進經濟社會平穩健康發展，生態環境部出臺《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保的指導意見》，提出建立和實施環評審批正面清單和監督執法正面清單，兩個清單實行時間原則上截至2020年9月底，根據形勢需要可適當延長。可以看出，正面清單最初是一項應急和臨時性措施。2021年4月，生態環境部印發了《關于加強生態環境監督執法正面清單管理推動差異化執法監管的指導意見》，從總體要求、加強正面清單管理、推動差異化執法監管、落實企業守法責任等四個方面提出要求，旨在推動正面清單走向制度化、常態化。根據以上兩個《指導意見》的要求，一些省市生態環境部門制定出臺了實施辦法，因地制宜、創造性地對該制度加以貫徹落實。截至2022年4月29日，北大法寶檢索顯示，共有18部地方規范性文件對環評審批正面清單和監督執法正面清單作了專門規定。正面清單的特點在于通過正面激勵，而非采取行政命令、行政處罰和行政強制等權力性手段，來達成監督執法目標。它順應了中國當下“政府主導、企業主責、公眾參與”的環境多元共治格局的發展潮流，是協商行政、多元共治等新行政理念的體現。但作為一項新興制度，它也面臨著一些挑戰，仍有需要完善之處。筆者嘗試從以下幾個方面談一下自己的看法，以期對正面清單的貫徹落實有所助益。

一、明確正面清單制度的性質

在行政法中，可以根據不同的標準對行政行為進行分類。其中，一種常見的分類方式是，以行政機關是否可以主動作出為標準，將行政行為分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。正面清單屬于依職權的行政行為。所謂依職權行政行為，是指行政主體依據其所具有的法定行政職權即可直接作出，而不需要行政相對人的申請作為啟動前提條件的行政行為。正面清單的納入過程由地市生態環境部門主動進行，不涉及企業申報批準，也沒有改變企業環境守法的責任和生態環境部門監管履職要求，不是準許企業從事特定活動，也不是確認企業具備某種特定資格、身份，不屬于行政許可或行政確認。作為依職權的行政行為，正面清單制度具備依職權行為的一些特征，如法定性、主動性、效率性等。這就要求各地市生態環境部門應抓緊制定行政規范性文件，規范行政權的行使；應及時地、積極主動地適應生態環境保護的需要，積極地采取措施，適時公布、調整正面清單名錄，保證正面清單的貫徹落實。此外，與依申請的行政行為相比，在依職權的行為中，行政機關的裁量權相對更多、更廣泛，因此，正面清單的實施還需加強對行政裁量權的控制。例如，從一項應急性措施發展為常態化的制度的過程中，正面清單的目的有所不同。在疫情防控時期，其目的在于保障疫情防控和促進經濟社會平穩健康發展，而在常態化時期，其目的在于生態環境保護。如果生態環境部門在進行正面清單執法裁量權時追求上述目的以外的其他目的，則構成對行政裁量權的濫用。此外，正面清單具有較強的行政指導屬性，其所肯定和納入的，不僅對被納入企業，而且對整個社會都會產生引導或者指導的作用。因此，擬納入企業的評估、選定、移出具有較強的嚴肅性和限定性。進入正面清單的企業必須符合篩選條件，而行政機關則應嚴格按照篩選條件和程序來確定名單；企業被移出正面清單，行政機關應說明理由。

二、加強公眾參與

公眾參與是環境法的一項基本原則，是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。對于參與有關環境和開發決策的公眾范圍的界定，各國一般采取的是“受到直接影響”和“存在利害關系”標準。參與的范圍包括居民、各類專業人士、社會團體和與擬議行為有關的行政機關等。正面清單是一項與公眾環境權益相關的制度，涉及多個利益主體。因此，無論是該制度的制定還是實施，都應注重公眾參與。例如，生態環境部在2〇2〇年8月啟動《指導意見》（2〇21）起草工作時，文件起草班子赴河北、山東、廣東、遼寧、江蘇等地開展調研，邀請相關行業協會、企業座談研討；2020年12月和2021年2月，又先后征求了生態環境系統和社會公眾意見。一些地方規范性文件規定，應向社會公開正面清單企業的相關信息、“正面清單發布之前，生態環境主管部門應對擬納入企業是否符合條件開展評估，聽取相關部門、行業協會和社會組織意見”，以上內容均體現了公眾參與原則。為了使正面清單發揮實效，在現有的公眾參與機制的基礎上，還應進一步加強公眾參與。這里的公眾應包括：首先，企業。企業是直接受到正面清單制度影響的群體，且正面清單制度的目的是實現企業自我管理。因此，企業作為“受到直接影響”的主體應參與正面清單的制定與實施過程。第二，居民。正面清單制度中的居民參與主要表現在：生態環境部門應向社會公開并適時調整正面清單企業的名稱、所在地、排放的主要污染物等信息；應向社會公開正面清單的有效期和監督投訴電話；接到群眾舉報投訴的生態環境部門應及時對相關企業開展現場檢查，等等。第三，專業人士。納入或移出正面清單應考慮哪些因素擬納入的企業是否符合篩選條件采用何種技術來實現非現場檢查正面清單的實施效果如何這些問題不僅僅是民主決策問題，也是科學評價問題。專業人士的參與將有助于確保制度設計的科學性和合理性，有助于提高制度實施的針對性和有效性。第四，社會團體。社會團體根據其設立的目的可以分為環保團體和特殊利益集團，它們可以通過參加座談會、研討會、與生態環境部門聯合舉辦環境守法培訓班、承擔科研項目等方式維護各自代表的利益。最后，其他相關行政機關。在一些地方，被納入正面清單的企業所得到的利益往往不僅來自生態環境部門，而且也來自其他政府部門，比如逐步推行財稅、金融等方面的聯合激勵的方式就涉及財稅部門提供的利益，在這種情形下，財稅等其他政府部門只有在制度設計之初就參與進來，才能確保這種激勵方式發揮實效。

三、完善非現場檢查方式

正面清單制度并非是生態環境部門放棄對企業的監管，而是通過轉變監管方式，鼓勵企業自覺守法。其中，從現場檢查方式向非現場檢查方式的轉變是正面清單制度的重要組成部分。如《上海市生態環境監督執法正面清單管理辦法》第2條對正面清單的定義就包含了“非現場檢查為主”。何謂非現場檢查，目前并無統一規范的定義，各國對此稱謂也有所不同。例如，美國食品藥物管理局稱之為“遠程檢查”（remoteinspection）或“遠程評估”（remoteevaluation），歐盟稱之為“遠程評估”（distantassessment），我國則習慣稱之為“非現場檢查”。雖然名稱各不相同，但非現場檢查是相對于現場檢查而言，具有一些共性，比如，執法人員不親自到場，即不直接接觸行政相對人；依賴互聯網、大數據等技術手段。在生態環境領域，非現場檢查主要表現為生態環境部門利用在線監控、視頻監控、用能監控、無人機、無人船、走航車、衛星遙感等技術手段，Xt企業是否依法從事生產活動進行檢查。與現場檢查相比，非現場檢查的優勢顯而易見。它可以提高行政效率，減少企業的負擔。例如，在進行現場檢查的過程中，企業一般有協助的義務，如配合調查和如實反映情況、提供相關資料、不得拒絕進入等。企業方面拒絕檢查時，生態環境部門可以行使行政處罰權以保證檢查目的得以實現。與現場檢查不同，非現場檢查主要表現為對數據的分析，從而實現“對守法者無事不擾”。但是，非現場檢查也并非完全免除企業的協助義務。實際上，與現場檢查相比，非現場檢查更加強調企業與生態環境部門的合作。例如，在線監控等物聯網的利用是以污染源自動監控為基礎的，如果企業自動監測數據不準確，非現場檢查的功能則不能實現。而“在檢查員無法親臨現場時，企業私自篡改文件、故意遺漏檢查關鍵信息等違規行為均有可能發生。”因此，為了保證非現場檢查方式有效發揮作用，有必要在現有的法律規制的基礎上進一步加大對企業自動監測數據弄虛作假行為的查處與制裁。此外，非現場檢查也會產生一些新的法律問題。從其他國家其他領域的經驗來看，一個突出的問題是，企業可能對檢查過程進行違規錄制，目的是了解檢查重點、抽查角度等檢查規律，以便進行針對性規避，這將會極大增加未來非現場檢查的難度。為了防范此類行為發生，正面清單制度不僅應重視生態環境部門的保密義務，還應重視企業的保密義務，如生態環境部門可以提前與企業協商確定必要的錄制內容，并簽訂保密協議以確保各方嚴格履行保密事項。

四、建立異議處理機制

若企業對調整、移出正面清單有異議怎么辦現行行政規范性文件對此未有涉及。建議生態環境部門建立相應的異議處理機制。例如，可由企業向地市生態環境部門提交異議申請并提供證明材料。地市生態環境部門在收到異議申請后應在一定期限內決定是否受理。地市生態環境部門決定受理的，則應在受理異議申請后一定期限內核實有關情況，并將決定意見書面告知企業。

五、結語

在深化“放管服”改革、轉變監管理念、發展大數據技術的大背景下，傳統生態環境監督執法手段不斷更新和變革，正面清單的提出和實施正是這一變革的產物。盡管也存在一些難點和不足，但通過制度建設和不斷完善，這一新興的行政執法方式應能發揮其優勢，在生態環境保護中發揮實效。

作者:欒志紅 單位:北京交通大學法學院