存款保險管理機構(gòu)的公法屬性探索
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摘要：2015年5月1日《存款保險條例》生效，我國金融安全網(wǎng)建設(shè)邁出了關(guān)鍵的一步。存款保險機構(gòu)是銀行破產(chǎn)程序中的核心機構(gòu)，對于維護公眾對金融體系的信心有著至關(guān)重要的作用。這樣一個關(guān)系到金融系統(tǒng)安全的機構(gòu)，在中國是一個新事物。雖然其他國家已經(jīng)有了很多法律實踐，但在中國國情下存款保險機構(gòu)的出現(xiàn)尚屬首次。存款保險法律性質(zhì)與相關(guān)法律關(guān)系的構(gòu)建、法律關(guān)系主體的權(quán)利、金融體系的穩(wěn)定息息相關(guān)。本文通過對《存款保險條例》進行法條分析，從法條的表述總結(jié)出立法者對我國存款保險機構(gòu)法律性質(zhì)的傾向，明確存款保險機構(gòu)的公法屬性。
存款保險機構(gòu)，誕生于美國1929年至1933年的經(jīng)濟危機時期。為了使美國金融體系能夠充分穩(wěn)定和贏得充足的公眾信心，美國國會通過《格拉斯－斯蒂格爾法案》將存款保險機構(gòu)定位于一個具備獨立職權(quán)的聯(lián)邦政府機構(gòu)。值得一提的是美國國會在立法時，對存款保險機構(gòu)命名為“聯(lián)邦存款保險公司”(FDIC:FederalDepositInsuranceCompany)。采用“公司”的名稱，往往容易被誤解成受到《公司法》調(diào)整的商法意義上的股份有限公司和有限責(zé)任公司。我國《存款保險條例》(以下簡稱《條例》)在引進該項制度的時候，特別注意到了這一點，沒有采取和美國一樣的用“公司”來命名，而是采用了“機構(gòu)”這個名稱。但是“機構(gòu)”這個名稱本身具有一定的模糊性，對于存款保險機構(gòu)究竟是“行政主體”還是“特殊商事主體”定位不十分明確。一旦存款保險機構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管部門、中央銀行甚至是銀行業(yè)金融機構(gòu)產(chǎn)生爭議，應(yīng)當(dāng)采取何種方式進行爭議解決，就會成為整個案件的核心問題，進而影響整個問題的解決，甚至延誤金融監(jiān)管的時機。本文先是分析了對存款保險機構(gòu)現(xiàn)有的研究，總結(jié)出具有一般性意義的觀點，然后結(jié)合法規(guī)條文的表述，從不同角度歸納出存款保險機構(gòu)的公法屬性。
一、現(xiàn)有研究分析
筆者梳理了現(xiàn)有的研究文獻，發(fā)現(xiàn)大量文章都發(fā)表在《條例》公布之前。有些文章甚至在十多年前就已經(jīng)發(fā)表，說明我國對存款保險機構(gòu)的研究已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)長的時間。關(guān)于存款保險機構(gòu)的法律性質(zhì)，總體上共有三種觀點:(1)公法人;(2)具有行政主體和商事主體雙重特征;(3)特殊企業(yè)。無論如何定位，存款保險機構(gòu)的共同特點就是承擔(dān)一定的政府管理職能，行使一定的行政權(quán)力，以追求社會公共利益為目標。從上述三種觀點來看，盡管對存款保險機構(gòu)法律性質(zhì)的認識有所不同，但后兩種觀點也充分考慮到了存款保險機構(gòu)和傳統(tǒng)的行政機關(guān)有著明顯的不同。雖然存款保險機構(gòu)具備一定的自主經(jīng)營權(quán)利(《條例》第六條第三款)，具備某些商事主體的特征，但從三種觀點的共性來看，學(xué)者們在存款保險機構(gòu)具備行政機關(guān)的某些特征上達成了一致?！稐l例》在法規(guī)條文中間也存在相當(dāng)多的依據(jù)，足以認定我國的存款保險機構(gòu)是具備行政機關(guān)性質(zhì)的組織，具備強烈的公法屬性。
二、對《條例》的條文分析
法律法規(guī)的條文，是揣測立法者意圖的最基本依據(jù)。通過對法規(guī)條文的逐條分析，能夠發(fā)現(xiàn)蘊含在不同條文中的共同理念，從而總結(jié)出貫徹整部法規(guī)的法律原則。存款保險機構(gòu)的公法屬性，亦是通過這種方式得出的結(jié)論。特別是在我國還沒有具體建立存款保險機構(gòu)的現(xiàn)實情況下，沒有任何實際經(jīng)驗的前提下，通過條文分析進行研究，是確立存款保險機構(gòu)公法屬性的最重要途徑。
(一)立法目的體現(xiàn)公法屬性
《條例》的立法目的主要有三個(《條例》第一條)，即:(1)為存款保險制度的建立和運行提供法律依據(jù);(2)對存款人的存款進行保護;(3)合理規(guī)制金融風(fēng)險，保證金融環(huán)境處在一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。存款保險制度是國家金融安全制度的重要組成部分，屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作的范疇(《憲法》第八十九條第六款)，是公法所界定的領(lǐng)域。對存款人進行保護，把本來是銀行與儲戶之間的私法關(guān)系，介入國家的干預(yù)，形成了私法公法化的現(xiàn)象，從而使得存款保險機構(gòu)具備公法屬性?？刂平鹑陲L(fēng)險、維護金融穩(wěn)定體現(xiàn)出國家對經(jīng)濟的干預(yù)和對經(jīng)濟秩序的影響，該法規(guī)建立的存款保險機構(gòu)自然也就成為在金融領(lǐng)域的“國家干預(yù)之手”。從立法目的上看，存款保險機構(gòu)的建立，具有非常濃厚的公法色彩，這是其具有公法屬性的立法依據(jù)。上述立法目的具有明顯的公益性，體現(xiàn)出對公共利益的追求。
(二)法律職責(zé)體現(xiàn)公法屬性
《條例》規(guī)定的我國存款保險管理機構(gòu)公法屬性在條例所規(guī)定的7項職責(zé)內(nèi)，制定規(guī)則、制定調(diào)整標準等具備公法屬性的職責(zé)有5項。管理存款保險基金屬于行政管理的范疇，是公法的范疇;投資安全性高的金融債券屬于經(jīng)營行為，是私法的范疇，因此公私混合屬性的職責(zé)有一項。從職責(zé)的數(shù)量上看，公法屬性占據(jù)了絕大多數(shù)。雖然存款保險機構(gòu)也具有代為償付存款的私法職能，由于銀行不能償付存款并不是經(jīng)常發(fā)生的事情。存款保險機構(gòu)的日常工作更多地集中在公法性質(zhì)的職責(zé)之上，因此在法律職責(zé)上，存款保險機構(gòu)的公法屬性是毋庸置疑的。
(三)與銀行業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系體現(xiàn)公法屬性
存款保險機構(gòu)和銀行業(yè)金融機構(gòu)的主要關(guān)系在于銀行業(yè)金融機構(gòu)需要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，向存款保險機構(gòu)繳納存款保險金。一旦銀行存款支付不能或者出現(xiàn)其他《條例》所規(guī)定的情形時，存款保險機構(gòu)代替銀行業(yè)金融機構(gòu)向存款人支付存款，并取得對銀行業(yè)金融機構(gòu)的債權(quán)。從這一點上來看，似乎存款保險機構(gòu)和銀行業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系表現(xiàn)為保險法意義上的保險合同關(guān)系。保險合同關(guān)系是平等民事主體之間形成的法律關(guān)系，是私法性質(zhì)。雖然很多國家的存款保險機構(gòu)確實和銀行存在著這樣的法律關(guān)系，但是我國《條例》僅僅說明銀行業(yè)金融機構(gòu)需要向存款保險機構(gòu)繳納保費，沒有規(guī)定需要簽訂存款保險合同(《條例》第三條)。因此存款保險法律關(guān)系的法律基礎(chǔ)不是平等民事主體之間由于達成合意而產(chǎn)生的合同關(guān)系，而是基于行政法規(guī)的直接規(guī)定而形成的行政法意義上的法律關(guān)系。存款保險機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)行使著一定的監(jiān)管職能。第一，投保機構(gòu)費率的確定依賴于存款保險機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營狀況的評價。各個銀行具體適用的費率由存款保險機關(guān)自主決定，存款保險機構(gòu)享有自由裁量權(quán)。對于存款保險機構(gòu)要求的費率，銀行如果持有不同的意見，能否提出司法救濟是一個尚且沒有法律規(guī)定的問題，如果可以尋求司法救濟應(yīng)當(dāng)提起何種形式的訴訟亦是不明確的。由于確定費率本身是一項專業(yè)化程度非常高的工作，即使銀行業(yè)金融機構(gòu)持有不同意見而向法院提起訴訟，法院也缺乏必要處理相關(guān)事項的專業(yè)技術(shù)［1］。因此，銀行業(yè)金融機構(gòu)很難尋求司法救濟，使得存款保險機構(gòu)的權(quán)力體現(xiàn)出非常強烈的強制性，也即行政權(quán)的色彩。第二，存款保險機構(gòu)有要求投保機構(gòu)報送相關(guān)材料的權(quán)力(《條例》第十條第二款)。報送材料作為投保機構(gòu)的一項法定義務(wù)，不能夠被拒絕。第三，存款保險機構(gòu)有對銀行業(yè)金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況，存款規(guī)模、結(jié)構(gòu)，真實性以及報送的信息進行核查的權(quán)利。此項權(quán)力亦不屬于平等主體之間的私法關(guān)系。第四，存款保險機構(gòu)有權(quán)力要求出現(xiàn)存款危機的銀行業(yè)金融機構(gòu)采取積極的拯救措施(《條例》第十六條)?！洞婵畋ｋU機構(gòu)》授予存款保險機構(gòu)該項權(quán)力的目的，并不在于維護銀行自身的利益，而是為了防止銀行由于存款支付不能而導(dǎo)致儲戶的擠兌，進而引發(fā)銀行破產(chǎn)等危害性結(jié)果的出現(xiàn)。這種授權(quán)的性質(zhì)是公益性的，體現(xiàn)出行政權(quán)的特點。第五，存款保險機構(gòu)可以成為出現(xiàn)問題投保機構(gòu)的接管組織和清算組織(《條例》第十九條第一款第一項)。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第六十四、六十五、七十條的規(guī)定，接管和清算本來是由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)主導(dǎo)下的活動。在《商業(yè)銀行法》不進行修改的前提下，存款保險機構(gòu)如果要行使接管和清算的職能，必須得到國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的授權(quán)。由于這種權(quán)力本身具備行政權(quán)的性質(zhì)，授出的權(quán)力也必然具備行政權(quán)的性質(zhì)。第六，存款保險機構(gòu)有權(quán)在《存款保險機構(gòu)》第二十一條第一規(guī)定法定情形出現(xiàn)的情況下，對銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)出強制的行政命令。為了強制投保機構(gòu)繳納保費，存款保險機構(gòu)可以采取行政強制措施(《條例》第二十一條第二款)。行政強制措施是行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務(wù)的行為［2］。行政強制執(zhí)行的主體是行政機關(guān)，針對的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。由此看來，在該條文的框架下，存款保險機構(gòu)具備行政主體的資格，相對的投保機構(gòu)處于行政相對人的地位。從以上六個方面所展現(xiàn)出來的存款保險機構(gòu)和銀行業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系來看，二者存在著管理與被管理的關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。二者之間的法律地位是不平等的。因此存款保險機構(gòu)在和銀行業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系上表現(xiàn)出極度強烈的公法屬性，甚至在某些方面直接扮演著行政主體的角色。
(四)與其他國家機關(guān)關(guān)系體現(xiàn)公法屬性
存款保險機構(gòu)，作為我國金融安全網(wǎng)的重要組成部分，和國務(wù)院、中國人民銀行、國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會有著密切的互動關(guān)系(在整個監(jiān)管體系中，存款保險機構(gòu)始終在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，盡管在一些事項上具備一定的自主權(quán)但無法改變其從屬地位。存款保險機構(gòu)和中國人民銀行的互動主要以合作方式進行，雙方?jīng)]有直接隸屬關(guān)系，地位是平等的。存款保險機構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的互動在平等地位的前提下，體現(xiàn)出多種形式的互動。從和上述三個行政機構(gòu)的關(guān)系來看，存款保險機構(gòu)已經(jīng)成為我國金融監(jiān)管體系不可分割的一部分。在參與金融監(jiān)管合作時，存款保險機構(gòu)的公法屬性顯而易見。
(五)內(nèi)部人員身份體現(xiàn)公法屬性
一個組織的性質(zhì)往往和其內(nèi)部人員的身份性質(zhì)有著一定的對應(yīng)關(guān)系。如果能將存款保險機構(gòu)工作人員的身份認定為國家工作人員或者公務(wù)員，那對存款保險機構(gòu)的公法屬性是一個非常有力的證明，甚至可以將存款保險公司認定為國家機關(guān)。存款保險機構(gòu)工作人員的身份問題在《條例》中沒有明文規(guī)定，但是從第二十條、第二十一條的文字表述中，可以找到一些有價值的線索?！稐l例》第二十條規(guī)定其工作人員在如果做出條例所規(guī)定的違法行為，就要依法給予處分。條例在這里使用了“依法”給予處分，并沒有用“依據(jù)法律法規(guī)”“依據(jù)紀律條例”等措辭，而我國規(guī)定對特定組織工作人員處分的法律只有《公務(wù)員法》。對存款保險機構(gòu)的工作人員可以適用《公務(wù)員法》，說明存款保險機構(gòu)的工作人員具備公務(wù)員身份(《公務(wù)員法》第一條)，具備行政編制(《公務(wù)員法》第二條)。我國公務(wù)員共有八類，存款保險機構(gòu)的工作人員應(yīng)當(dāng)屬于各級國家行政機關(guān)工作人員，在這種角度上，存款保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)屬于國家行政機關(guān)。《存款保險機構(gòu)》第二十一條規(guī)定的是該機構(gòu)工作人員的相應(yīng)行為可以依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任，其中濫用職權(quán)、玩忽職守的犯罪行為屬于瀆職罪的類罪［3］。瀆職罪的行為主體是國家機關(guān)工作人員，包括國家各級立法、行政、司法、軍事機關(guān)中從事公務(wù)的人員，不包括國有公司、企業(yè)中從事公務(wù)的人員［3］。如果可以對存款保險機構(gòu)中的工作人員追究瀆職罪的刑事責(zé)任，那么其必定具備國家機關(guān)工作人員的身份，存款保險機構(gòu)也就具備國家機關(guān)的性質(zhì)。
三、結(jié)論
關(guān)于存款保險機構(gòu)的性質(zhì)，在學(xué)理上已經(jīng)達成了存款保險機構(gòu)具備公共管理的職能，從而成為存款保險機構(gòu)奠定了強烈公法色彩的理論基礎(chǔ)?！稐l例》的有關(guān)條款，不論是從立法目的還是存款保險機構(gòu)的法律職責(zé)，與銀行業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系，與其他國家機關(guān)的關(guān)系上，都體現(xiàn)出非常明顯的公法屬性。在其工作人員的身份問題上，雖然沒有明文確定存款保險機構(gòu)屬于國家行政機關(guān)，但是經(jīng)過法律適用的邏輯推演之后，存款保險機構(gòu)屬于國家行政機關(guān)的結(jié)論已經(jīng)相當(dāng)堅實。不可否認地是，從比較法的角度上，其他國家的存款保險機構(gòu)與我國的存款保險機構(gòu)在法律性質(zhì)上有著明顯不同。我國金融領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律也有可能在未來的時間內(nèi)做出修改，但在現(xiàn)行的我國法律法規(guī)框架下，存款保險機構(gòu)是在存款保險關(guān)系中行使國家行政權(quán)的行政機關(guān)———這是我國存款保險機構(gòu)最鮮明的公法屬性。
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作者：李晨 單位：香港城市大學(xué)法律學(xué)院