商業銀行流動性風險監管探究
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摘要：流動性風險是國際國內監管機構的重要監管對象。經歷了國際監管理念的變遷和國內監管規則的修訂，我國《商業銀行流動性風險管理辦法》正式出臺。該規定貫徹差異化監管理念，初步引入宏觀審慎監管原則，形成了最新的流動性風險監管框架。隨著辦法的進一步實行，我國流動性監管框架出現新問題，如管理體系需細化、監管理念貫徹不徹底、監管范圍較局限、宏觀審慎監管原則沒有得到重視等。
關鍵詞：流動性風險；差異化監管；監管指標
2018年5月23日，《商業銀行流動性風險管理辦法》（以下簡稱《流動性辦法》），中國銀行保險監督管理委員會構建了最新的流動性風險監管框架。隨著國際金融市場的活躍度越來越高，金融危機在世界層面的傳遞速度逐漸加快。《流動性辦法》是在我國強調健全金融監管體系的大背景下產生的，擔負著深化金融改革、應對多樣化的商業銀行融資和經營方式、應對金融科技進程等重要任務。跨越4年終于摘掉“試行”帽子的《流動性辦法》創新了指標計算方式，設立“中國式”監管指標，進一步完善了我國的流動性風險監管框架。本文擬探析商業銀行流動性風險本身及其監管邏輯，探討有待完善監管的流動性風險新問題。
1《流動性辦法》制定背景
“國際清算銀行（BIS）下設的全球金融體系委員會（CGFS）曾在1999年公布的報告中指出，20世紀90年代以來，金融領域中數次局部性銀行危機爆發和蔓延最初的誘因均是公眾對未來流動性的擔憂所引發的拋售行為。”“巴塞爾資本協議源于金融全球化背景下國際社會加強銀行業監管的需要”，從最初開始關注流動性風險監管到構建流動性監管框架，巴塞爾資本協議經歷了兩個階段。
1．1流動性監管體系初步形成階段
1990年以來，伴隨著金融創新不斷加強，銀行危機事件多發，流動性風險越來越成為各國監管者關注的重心。各監管機構相繼監管手冊與指引，逐步采用各種流動性風險模型，并有意從單純的指標監管轉向流動性管理體系的建設。但總體來看，每個獨立的銀行個體的流動性壓力作為測試與監管的對象，很少將整個市場范圍內出現的流動性危機的情形考慮在內。全球并不存在一個統一的流動性監管的指標。巴塞爾委員會在危機爆發前就已經明確了流動性風險管理對整個風險管理體系的重要性，并在1992年制定了《計量與管理流動性框架》。該文件以國際層面的銀行所適用的監管流動性風險辦法為基礎，提出了一個穩健的流動性計量與管理框架，并強調應安排合理的流動性報告制度、信息系統投入以及流動性狀況的定期回溯和審核的必要性。此外，需要應對外幣流動性敞口的跨國銀行應具備一些國際上通行的管理框架安排，同時要求銀行制定一套支撐流動性策略，以應對日常融入外幣的能力遭到破壞的情況。2000年2月，巴塞爾委員會根據流動性管理情況的變化，對《計量和管理流動性的框架》進行了補充細化和修改，公布了《銀行機構流動性管理的穩健做法》，從八個方面闡述了銀行進行有效流動性管理的十四項關鍵原則。這些文稿的制定細化了對商業銀行流動性風險內部管理體系的構建及監管者所扮演角色的討論，試圖從銀行內部流動性風險管理框架的角度推動各國金融機構達成共識。這一階段，巴塞爾委員會主導的流動性管理框架已逐漸成形，管理方法逐漸由資產和負債管理的角度轉移到現金流量的考察上來，但未能提出明確且便于操作的流動性風險監管辦法。
1．2流動性監管體系逐步完善階段
2006年12月，巴塞爾委員會成立了流動性工作組，對各成員國的流動性監管進行觀察和評估。2007年以來的次貸危機以及由此引發的全球金融危機中，流動性的迅速枯竭以及后果的嚴重性引發了全球銀行業對流動性監管的反思和討論。各國針對這次危機中暴露出的流動性監管體系的問題，相繼相關改革文件，如新西蘭聯儲銀行的《流動性政策》及《流動性資產計量說明》、英國金融服務局的《加強流動性風險管理指引》，都對流動性資產的定義、銀行流動性管理的內部要求、流動性的補充機制和應急計劃以及報告制度進行了重新考量和規定。巴塞爾委員會為國際銀行業建立了一個有效的風險管理系統來計量、監測和控制流動性風險，將流動性風險管理納入全面風險管理框架中，并對跨國銀行流動性管理和監管進行了深入的探討和規定。2008年9月，巴塞爾委員會以穩健監管為核心理念，制定了《穩健的流動性風險管理與監管穩健原則》，并沒有提供具體的流動性風險監管標準和工具。2009年12月和2010年4月，巴塞爾委員會相繼公布了《流動性風險計量、標準和監管的國際框架》的征求意見稿和正式文稿，并基于國際組織和各國監管機構對新監管指標影響的評估結果做了一些調整，最終于2010年12月出臺了《巴塞爾Ⅲ：流動性風險計量、標準和監測的國際框架》，由此形成的流動性風險新監管框架對國際銀行業流動性風險監管實踐產生了巨大影響。2013年至2014年間，巴塞爾委員會對流動性監管規則進行了一系列的修訂。2013年1月巴塞爾委員會公布了《巴塞爾協議Ⅲ：流動性覆蓋率和流動性風險監測工具》，并于2013年4月了《日間流動性管理監管工具》，制定了一套量化工具。2014年1月，巴塞爾委員會同時《流動性覆蓋率披露標準》《監管機構市場流動性指標指導意見》以及《流動性覆蓋率和限制使用的已承諾流動性便利》等文件，進一步明確了流動性覆蓋率的披露要求以及關于優質流動性資產的定義，增強了監管要求的透明度及一致性。2014年10月公布了修訂版的《巴塞爾Ⅲ：凈穩定資金比例》，對凈穩定資金比例的定義、最低監管要求以及實施的范圍等內容進行了闡述。隨著2017年12月7日《巴塞爾協議Ⅲ》最終版本完成修訂，流動性風險監管框架也最終得以完善。根據上述文件的具體規定，新流動性監管框架包括兩項流動性風險監管標準和五項流動性風險監測工具，并對流動性風險監管指標設置了觀察期和過渡性的安排，保證監管指標的合理推進以及監管效果的合理評估。《巴塞爾協議Ⅲ》是巴塞爾委員會成員方位有效維護穩定而共同制定的國際銀行業監管規則，20國集團首腦峰會的共同承認為《巴塞爾協議Ⅲ》注入了國家意志，“國際層面制度化實施機制的建立使峰會承認的國際金融監管標準具有了事實上的強制效力”，從而使得《巴塞爾協議Ⅲ》獲得了非軟法意義上的全球金融法地位。中國在2009年成為巴塞爾委員會委員后，始終在遵守《巴塞爾協議Ⅲ》監管規則的基礎上，保留部分自主權限，并根據我國國情制定與完善流動性風險監管框架。隨著巴塞爾資本協議的國際法地位的逐步提升，巴塞爾委員會制定的流動性風險監管框架將會對我國監管框架的完善產生愈加深遠的影響。
2《流動性辦法》監管框架評析
早在《流動性辦法》征求意見稿階段就已經重構了流動性風險監管指標體系，對流動性風險監管改革進行整體部署。五個月后頒布的《流動性辦法》正式版本延續了整體監管思路，構建了新時代的流動性監管體系。該辦法以差異化監管為原則，增加了凈穩定資金比例、優質流動性資產充足率和流動性匹配率三個監管指標，從不同維度對不同規模的銀行進行監管，彌補了以往實踐中暴露出的監管短板。
2．1擴大監管適用范圍
《流動性辦法》擴大了監管的適用范圍，并針對不同銀行類型差異化地運用了各類監管指標。同時，《流動性辦法》在附則部分考慮到部分具有較強管理能力但在標準以下的中小銀行，在滿足《流動性辦法》規定的其他條件下，如果愿意采用達標難度較高的定量指標進行監測、接受監管，也可不適用優質流動性資產充足率的要求，而是直接與標準以上的大型銀行、股份銀行一樣適用流動性覆蓋率和凈穩定資金比例監管要求。
2．2優化資產負債結構
《流動性辦法》實現了監管期限的全面覆蓋，優化了資產負債結構。《流動性辦法（試行）》中規定的流動性比例和流動性覆蓋率指標均只關注一個月以內的短期流動性風險狀況，而凈穩定資金比例和流動性匹配率指標則填補了對中長期限流動性風險指標的監管空白，體現了《流動性辦法》鼓勵存貸、鼓勵負債長期化、資產配置短期化，抑制同業的特點。除此之外，《流動性辦法》沿用《流動性風險（試行）》（2015年）的內容，在第四十八條要求商業銀行考慮外匯業務規模、市場影響力等因素對重要比重的流動性覆蓋率的監測，第四十九條要求監管機構通過跟蹤、研究宏觀經濟形勢和金融市場變化監控流動性的狀況，通過監測市場流動性及其對商業銀行融資能力的影響，引入了宏觀審慎監管的理念。
3我國流動性監管新問題
《流動性辦法》的頒布是在巴塞爾資本協議的基礎上構建我國流動性風險監管框架的重要舉措。商業銀行的流動性風險一方面源于同業業務的規模性增長，提高了銀行機構間的關聯性，抗風險能力減弱；另一方面，部分企業債務違約，導致銀行的不良貸款率上升，商業銀行為提高資產質量與盈利能力，通過期限利差獲利，資產負債的期限錯配程度加大，積累并放大了流動性風險。現階段我國流動性監管還存在以下新問題。
3．1流動性風險管理體系需細化
《流動性辦法》堅持差異化監管邏輯，對不用類型的銀行設置不同的監管指標與監測體系，一定程度上完善了流動性風險管理體系。但實踐中不同類型的銀行機構仍出現了不同的問題。與大型銀行、股份銀行對比，盡管《流動性辦法》為中小銀行“量身定制”了流動性風險監管指標以及過渡期的要求，但由于資金能力有限、資源不足，中小銀行無法主動地進行流動性風險管理，只能努力達到監管指標的最低要求。如前所述，優質流動性資產充足率指標是為了配合中小型銀行的經營情況和風險承受能力而制定的流動性覆蓋率的簡化版，即便如此，中小型銀行仍然存在無法達標情況。這是由于中小型銀行處在資金轉移鏈條中的最末端，信用不足，大部分融資能力較低，外部市場融入資金困難，前期過于依賴同業業務擴張的潛在風險又逐漸出現，“資產荒”問題十分嚴重，中小銀行的融資問題在缺少信用的情況下難以得到緩解。可見，針對中小型銀行創設的監督管理指標未必適合所有中小型銀行的發展狀況。
3．2差異化監管理念運用不徹底
《流動性辦法》將國家開發銀行、政策性銀行等納入監管范圍，實施差異化的監管理念，根據商業銀行的不同類型，劃分不同的流動性風險差異。這是由于不同銀行機構因具體業務的側重點不同而呈現不同的聚集流動性風險方式，強硬地將統一的監管標準套用在不同的銀行業務上，將會造成監管機構與被監管銀行的內耗。《流動性辦法》僅以2000億資產為標準對銀行機構進行劃分過于籠統，應作進行更加精細的劃分。此外，針對系統重要性銀行的流動性監管也同樣應該得到監管機構的重視。系統重要性銀行具有規模廣大、交易對象復雜、組織機構龐大甚至可以作為其他銀行的“最后貸款人”等特點，因此其產生流動性風險會產生整個金融體系的動蕩。監管機構應當重點跟蹤系統重要性銀行流動性的變化，研究其在風險傳染中所扮演的紐帶作用，設置針對系統重要性銀行的風險預警機制以防止其流動性風險在本行的發生以及在銀行體系內部的擴散。
3．3流動性風險監管范圍較局限
《流動性辦法》在此次構建的商業銀行流動性風險監管體系中，雖然擴大了部分銀行類型范圍，但總體還是局限于銀行領域，而沒有將監管與監測范圍擴大至銀行業以外的金融市場領域。除了傳統的商業銀行體系，還應關注與商業銀行有密切流動性往來的金融控股公司、影子銀行體系以及互聯網金融領域，重點監測其流動性變化并研究其對關聯銀行流動性風險的傳導作用。影子銀行會通過資產與負債的期限轉換實現，鏈接資金供給端與需求端，具有根據法律規定屬于商業銀行的信用中介職能，直接提升了體系整體的脆弱性。同樣，互聯網金融雖然屬于金融科技創新，但究其實質仍是商業銀行的中介業務。而這種業務不可避免地帶著傳統的風險特點，如“擠兌”、市場因素對其運營的沖擊等，這些都會提升互聯網金融行業的流動性風險。《流動性辦法》應打破囿于傳統金融行業的理念，對新型金融行業的流動性風險加強監管，以填補流動性風險監管的漏洞。《流動性辦法》以差異化監管為原則，為資產規模不同的銀行機構設定了適合的監管指標與監測指標體系，“抑制同業，回歸本業”，跟蹤研究宏觀經濟環境、市場流動性對流動性風險的影響，一定程度上體現了宏觀審慎監管的理念。實踐層面上，大型銀行、股份銀行需要建立集成化、信息化的管理系統，資產規模在2000億元以下的中小銀行則仍致力于達到《流動性辦法》監管指標的最低要求。以資產規模2000億元為劃分標準雖形成了差異化監管框架，但仍過于粗糙，根據銀行的經營模式、業務范圍、風險承受能力等因素對商業銀行進行類型化的分類，更有利于對流動性風險進行監管。隨著我國金融監管改革逐漸向統一監管邁進，《流動性辦法》的監管范圍也可以擴展到金融控股公司、影子銀行以及互聯網金融行業。最終，流動性風險監管最終需要形成宏觀審慎監管體系，重點關注系統流動性風險。
作者:賀穎慧 單位:中央財經大學法學院
