市場經濟條件下地質勘查定額標準建設

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摘要：以貫徹提出的“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”為出發(fā)點，系統(tǒng)梳理地質勘查項目定額標準體系建設的需求和現狀，分析市場經濟條件下定額標準建設需求和條件發(fā)生的變化，并結合新形勢、新要求提出地質勘查定額標準建設的思路。

關鍵詞：市場經濟；地質勘查定額；定額標準建設

一、我國地質勘查定額標準的發(fā)展演變

（一）我國計劃經濟時期定額標準的起步

定額最早起源于19世紀末由美國人弗雷德里克•泰勒創(chuàng)立的“泰勒制”。其核心是：通過制定科學的工時定額，實施標準的操作方法，強化和協(xié)調職能管理，實行有差別的計件工資制。新中國成立后，為實行科學管理以加速社會主義建設，很多部門或行業(yè)先后開展了定額制定工作。以地質勘查行業(yè)為例，在學習借鑒前蘇聯(lián)定額的基礎上，建立了部、局、隊三級定額管理體系和地質勘查工作定額，作為設計預算編制與審查、計劃、考核、衡量生產與管理水平的尺度和依據。在相關預算管理制度辦法的配合下，對當時地質勘查單位安排任務、核定地質事業(yè)費、組織生產、實行經濟責任制貫徹按勞分配政策、衡量勞動生產率高低以及考核經濟效益好壞等工作起到了重要支撐作用。

（二）我國市場經濟初期定額標準的發(fā)展完善

1993年以來，隨著社會主義市場經濟體制逐漸建立，部門預算改革逐步推進，地質工作管理體制和運行機制進行了一系列改革。定額標準體系、模式和制定方法也都隨著地質工作管理體制和運行機制的變化而發(fā)生了轉變，由原來單一的工作定額逐漸演變?yōu)橐曰A定額和相關技術經濟參數為基礎，綜合體現地質工作量、價、費的《地質調查項目預算標準》，能夠綜合反映地質勘查工作生產力、生產關系以及由其有機構成的生產方式，成為衡量地質工作技術和經濟的紐帶，對于匹配項目資金、立項論證預算編制與審查、預算執(zhí)行考核、推進部門預算管理科學化和規(guī)范化起到了重要支撐作用。

二、當前市場經濟條件下對定額標準研究的新要求

（一）定額標準建設需求不斷加強，條件不斷變化

隨著財政體制改革的進一步深化，定額標準在預算管理改革中的地位和作用更加重要。黨中央、國務院、財政部出臺的一系列相關文件及新《預算法》都對定額標準體系建設和定額基礎工作提出了新要求，尤其在中國共產黨第十九次全國代表大會上，代表第十八屆中央委員會向大會所做的報告中提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。“標準科學、約束有力”的預算管理制度建設目標上升為黨中央的基本方略之一，體現了定額標準建設的基礎地位，更加明確了定額標準研究工作服務于當前階段預算管理工作的迫切需求。相對于計劃經濟時期和市場經濟初期，定額標準在使用者、使用需求、研制基礎等方面都發(fā)生了根本性變化。一是定額標準的使用者和作用發(fā)生了變化。在計劃經濟時期和市場經濟初期，定額標準的使用者主要是國家機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)等，多用于對國家財政資金的預算管理，確保國家各項公益性工作經費和工作量的合理匹配。隨著市場化程度的不斷提高，國家公益性事業(yè)單位屬地化、企業(yè)化逐漸增多，承擔公益性工作的市場行為越來越多，定額標準使用者多元化，包括各種事業(yè)單位和企業(yè)，其作用主要是科學合理匹配項目資金，確保財政資金運行安全，提高財政資金效益，促進預算管理科學化、精細化、規(guī)范化和透明化。二是定額標準需求和研制條件發(fā)生了根本變化。一方面，當前體制、機制下生產、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)中所包含的各種經濟關系發(fā)生了根本性變化；另一方面，勞動者要素、勞動對象、勞動技術手段、生產組織形式等也都發(fā)生了日新月異的變化。這些變化導致當前對定額標準的需求速增，條件快速變化，建設難度加大。

（二）確定定額標準體系結構和成本構成的依據也在發(fā)生變化

原有的《地質勘查單位會計制度》財會字[1996]15號和《地質勘查單位財務制度》財會字[1996]15號規(guī)定，成本類科目“地勘生產”用于核算地勘單位在地質勘查生產過程中發(fā)生的各項生產費用。一般應以工作項目（地形測繪、地質測量、物化探、槽井探、坑探、鉆探、巖礦實驗、油氣測試、其他地質工作、工地建筑等）為成本費用歸集對象。成本項目一般可分為：人工費、材料費和其他直接費、間接費用。人工費包括直接從事地質勘查工作人員的工資、獎金、職工福利費、工資性津貼、勞動保護費等。材料費包括地質勘查過程中耗用的材料、燃料及動力、生產工具、器具、零配件、管材攤銷及其他消耗性物品等。其他直接費包括地質勘查過程中發(fā)生的運輸費、外部施工費、資料圖件費、礦區(qū)搬遷費、生產用固定資產折舊費及修理費，生產設施及設備現場安裝費，土地、青苗、樹木賠償費等。間接費用用于核算地勘單位各生產單位（如分隊、工區(qū)、車間以及內部獨立核算單位等）為組織和管理生產活動而發(fā)生的各項間接費用，包括分隊、工區(qū)、車間及內部獨立核算單位的生產管理人員的工資和福利費、折舊費、修理費、辦公費、水電費、物料消耗、勞動保護費、季節(jié)性及設備修理期間的停工損失等。管理費用是指地勘單位行政管理部門為組織和管理地質勘查生產和經營活動而發(fā)生的各項費用，應在國家預算內地質項目與社會地勘工作、自籌資金地勘工作多種經營之間按一定標準（成本比例）進行分配，包括管理人員工資、獎金、津貼、職工福利費、交通差旅費、辦公費、房租水電費、管理部門使用的固定資產折舊及修理費、家具用具費及其他經費。2013年1月1日起實施的《事業(yè)單位會計制度》和《事業(yè)單位財務制度》對事業(yè)單位固定資產計提折舊的范圍和具體方法進行了明確。自此，事業(yè)單位也可以對固定資產計提折舊。2015年，國務院印發(fā)《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)[2015]35號）要求厘清基本支出和項目支出的內涵界限，除經費自理事業(yè)單位外，逐步取消項目支出中用于本部門編制內人員經費的支出。這是財政體制改革的必然趨勢，也是定額標準研究必須將要適應的一個條件。2017年財政部印發(fā)《政府會計制度———行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會[2017]25號）要求地質勘查事業(yè)單位自2019年1月1日起執(zhí)行新制度，不再執(zhí)行原制度。并明確了地質勘查事業(yè)單位執(zhí)行《政府會計制度———行政事業(yè)單位會計科目和報表》的銜接規(guī)定。原制度中成本類“地勘生產”、“輔助生產”、“多種經營生產”科目余額，轉入新賬的“加工物品”科目，包括直接材料、直接人工（專門從事物品制造人員的人工費）、其他直接費用。“間接費用”一般按照生產人員的工資、生產人員工時、機器工時、耗用材料的數量或成本、直接費用（直接材料和直接人工）或產品產量等進行分配，單位可根據具體情況自行選擇間接費用的分配方法，分配方法一經確定，不得隨意變更。“間接費用”科目由于原賬的“間接費用”科目年末無余額，無須進行轉賬處理。可見定額標準體系結構和成本構成所依據的制度基礎也在發(fā)生變化。

三、市場經濟條件下定額標準建設思路

定額標準的研究制定、管理維護、宣貫使用是一項政策性強、涉及面廣、覆蓋面寬的業(yè)務管理活動。因此，結合當前市場經濟條件下對定額標準建設的新要求，提出定額標準建設的思路如下：

（一）堅持全成本結構，滿足不同使用者需求

從前文分析來看，雖然制度依據在發(fā)生變化，但地質勘查工作從全成本核算內容上并未發(fā)生變化。對不同類型的事業(yè)單位而言，反而增加了部分成本內容，如：事業(yè)單位也可以對固定資產計提折舊。雖然國家事業(yè)單位分類改革逐步到位后，有基本支出保障的事業(yè)單位將取消項目支出中用于本部門編制內人員經費，但為鼓勵先進，調動積極性，在存在獎勵津貼的情況下，還應該按一定額度計入項目成本。對于沒有基本支出保障的企業(yè)化單位，在承擔公益性工作時仍要考慮人工費成本。為不斷適應當前財政體制改革新要求，面對定額標準越來越廣泛的用戶類型和不同的使用需求，應充分依據當前預算管理相關制度，以全成本（人工費、材料費、其他直接費、間接費、管理費等）核算數據為基礎，堅持按照全成本結構建設定額標準，并對各項獨立成本內容進行扣除或組合，制定不同成本結構的定額標準調整系數，滿足不同用戶類型對不同成本構成的定額標準使用需求。

（二）堅持以事定費、量價匹配，體現支出功能和支出結果

《地質勘查單位財務制度》和《地質勘查單位會計制度》中明確：地質勘查生產費用，應按成本核算對象和成本項目進行歸集，包括從施工準備、野外施工、室內資料整理、現場搬遷到竣工驗收全部施工過程中所發(fā)生的各項費用。雖然近年來社會技術水平不斷發(fā)展，儀器設備不斷更新，但地質勘查工作本身的工作內容并未發(fā)生改變。我國政府收支分類改革的目標是：構建適合社會主義市場經濟條件下公共財政管理要求的新的政府收支分類體系。包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分。其中，支出功能分類反映政府各項職能活動，支出經濟分類反映各項支出的經濟性質和具體用途。這些改革，對于提高預算透明度和財政管理水平，將起到十分重要的推動作用。當前條件下定額標準建設應堅持以事定費、量價匹配原則。以地質勘查方法手段（最小核算單元）為對象，確定具體工作內容（事項），以人員配備、材料消耗、設備配備、勞動效率等定額數據為量，以人員工資、材料價格、設備單價、折舊率等經濟參數為價，按照對應的邏輯關系測算完成單位工作量所需人工費、材料費、其他直接費，再結合間接費、管理費分攤情況匯總形成單位預算標準。從而實現由“事項”→“數量”→“價格”→“費用”→“標準”的量、價、費邏輯關系，預算標準既能體現支出的功能和職能活動，也能體現支出的經濟性質和具體用途。

四、定額標準建設目標與展望

定額標準研究歷來都是一項周期長、難度大、投入多、見效慢的基礎性工作。《中央本級項目支出定額標準體系建設方案》（財預[2009]404號）提出了“通過推進項目定額標準體系建設，到2020年基本建立起與公共財政相適應的內容完整、結構優(yōu)化、定額科學、程序規(guī)范、修訂及時的中央本級項目定額標準體系，形成項目定額標準的有效運行機制和監(jiān)督評價機制，提高財政預算管理的科學化、精細化、規(guī)范化和透明化水平”的建設目標。《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預[2015]132號）提出了“努力構建內容完整、結構優(yōu)化、定額科學、程序規(guī)范、修訂及時的標準體系，充分發(fā)揮標準在預算編制和管理中的基礎性支撐作用”的工作目標。地質勘查定額標準建設目標應與財政部項目支出定額標準建設總體目標保持一致，即：到2020年初步構建內容完整、手段齊全、結構優(yōu)化、水平合理的部門內部定額標準體系，實現80%以上的地質調查項目能夠使用標準核定經費，經過不斷補充完善，最終實現所有地質項目都能夠使用定額標準核定經費。一方面，能夠保障資金匹配公平合理；另一方面，能夠規(guī)范支出過程，指導資金使用合法合規(guī)；再一方面，能夠促進預算管理標準化、規(guī)范化，避免廉政和審計風險，為地質勘查工作的順利實施保駕護航。總之，定額標準建設是貫徹執(zhí)行新預算法、貫徹精神、落實國家財政體制改革的重要舉措之一，是推進依法理財、依法行政的重要途徑之一，是保障地質調查項目預算管理規(guī)范化、標準化的重要基礎之一，需要管理者、研究者和使用者共同發(fā)力、共同維護、共同完善，以促進項目預算管理的科學化、精細化、規(guī)范化和透明化，更好地服務國民經濟和社會發(fā)展，服務和諧社會建設和民主法治建設。

參考文獻：

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作者：陳光升 單位：中國國土資源經濟研究院