區縣級平臺公司市場化轉型探究

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摘要：社會公共事業和基礎設施建設等方面的水平是社會艱巨的問題及市場指向性變革的薄弱環節，因為對市場適應能力的滯后，平臺公司變革升級浪潮下起步較晚的舊平臺公司轉型尚未采取實質性措施。本文以江蘇省區縣平臺公司為例，對其客觀情況和市場轉型的共同點進行分析，并提出解決區縣級平臺公司運營管理中存在的多種問題。市場指向性和實質性的變化即將到來，區縣政府要積極支持平臺公司的變革發展，支持平臺公司建立遵守現代企業體系的治理結構。區縣級平臺公司要明確職能定位和經營布局，加強負債管理，促進投資籌資系統創新，真正成為獨立的市場實體。平臺公司的改革與使命相符，是城市化和農村開發的根本，是實現促進經濟發展、提高地方政府和國民生活質量的重要復興動力。

關鍵詞：區縣級平臺公司；共性問題；轉型；研究；探討

自2014年起，中央政府和多個部委出臺了一系列規制政策及相關扶持文件，平臺公司傳統的運營方式是不可持續的，產業政策導致平臺公司經歷了轉型升級，而轉型升級更加注重行業拓展和集團化的管理與控制，以改善現代企業體系及其他市場化方面[1]。以JS省平臺公司為例，近年來，區縣平臺公司的主要業務范圍逐步從傳統的城市投資擴展到產業投資、進出口貿易、文化傳媒、體育教育和其他領域，但由于社會公益事業和基礎設施建設的繁重任務和市場變革的薄弱基礎，江蘇省區縣級平臺公司在變革升級的浪潮中起步較晚，許多區縣級平臺公司承擔政府職能部門的作用突出，市場化轉型還沒有采取實質性措施，區其未來的改革發展面臨幾個共同的問題[2]。

1問題體現

1.1體制機制需要優化

大部分區縣平臺公司成立時間雖然較長，但發展程度和質量各不一樣，他們的發展狀況，不僅與國家財政政策以及國內外經濟環境密切相關，而且與當地社會經濟發展水平和經濟環境不可分割。各區縣經濟社會發展水平和經濟環境出現較大差距，當地的平臺公司能力機制也會大不相同[3]。經濟發達地區的區縣級平臺公司與區域經濟整合程度高，可選擇的市場化運營手段比較豐富，具有競爭力強、運營力強、面向市場的資金籌措能力。而經濟落后地區的平臺公司市場化改革程度低，體制機制不健全，產權不明晰，運營能力落后，缺乏面向市場的意識，運營過程中受地方政府行政干預影響較大[4]。

1.2政企不分，國有資產監督管理不到位

區縣一級平臺公司通常由地區和縣級政府部門組建，在資產管理方面，國有資產來源于多個公司及行政單位，管理者經常缺失或越位，人權、事權和經營管理相對混亂，投資者、經營者等不能按照現代企業經營體制進行管理和運營，地方區縣級平臺公司無法完全掌握國有資產和運營條件。在營運和管理方面，平臺公司對國有資產的確權工作不到位，同時也不注重預算和資產管理，使得優質資源的使用效率低下，不利于整合預算和負債的管理。在資金管理方面，平臺公司缺乏專業的對外投資能力，對于產業扶持基金、創投基金等投資事項事后監管不到位，導致國有投資效率低、浪費嚴重。在管理人才方面，平臺公司的管理層一般來自各行政事業單位，缺乏管理現代企業所必需的專業才能。低效率的管理體制很難吸引優秀的人才對區縣客觀情況和市場轉型的共同點進行分析并提出解決問題的措施。市場指向性和實質性的變化即將到來，區縣政府要積極支持平臺公司的變革發展，并注入優質資產資源，提供現代化的平臺管理，支持平臺公司建立遵循現代企業體系的治理結構。

1.3公司定位不明

區縣級平臺公司日常經營一般受當地政府行政干預影響較大，公司市場定位不明確，大部分平臺公司專門實施特定類型的政府投資項目，執行投資項目資金籌措功能，收入主要來源于當地政府回購和代建管理手續費，自身造血機能不足。由于政府對公共福利項目的大規模投資，長期資金回報率較低，同時受地方可用財力影響，項目回購資金往往得不到及時撥付，每年的應收賬款增加直接與地方政府相關聯。大部分平臺公司的資產負債表顯示，公司的債務支付能力嚴重不足，缺乏后續運營的“造血機制”，平臺公司的市場化轉型進程嚴重受阻。

1.4資金短缺問題

區縣級平臺公司的資金一般來自銀行貸款，融資渠道狹窄，對銀行的依賴度高。平臺公司業務基本集中在基礎設施建設領域，但是大部分公共基礎設施建設投資長期處于低效率、現金流不足的狀態，受資金短缺影響，平臺公司在對產業園的建設和對企業的支持、教育支持、醫療健康支持、新農村地區建設等方面沒有明顯起到促進整個經濟社會全面發展的作用。近年來，中央政府要求平臺公司合規融資和化解政府隱性債務，各級平臺公司無法繼續履行地方政府的資金籌措職能，面臨著政策兩難境地，而籌款成本卻在不斷上升，更是難上加難。

2平臺轉型方案

在強有力的限制政策下，為了解決以往平臺公司運營和管理中存在的多種問題，平臺公司的市場化轉型迫在眉睫。對于如何在激烈的市場競爭和動蕩的市場環境中成功轉型，筆者提出如下建議。

2.1注入優質資產資源

經濟發展水平較低的區縣幾乎沒有多少優質資產，而且許多區縣好的資產資源都存在著現有城市和開發區相互競爭的現象。因此，區、縣政府加強引導整理、分析、活化及注入多種資產和資源是提升區、縣級平臺公司有效資產的重要措施。根據產業、事業協調和管理的原則，區縣平臺可以通過國有企業間股份轉讓、資產轉讓和替代、資產出售、分攤等方式進行轉移、整合和重組特許經營權等資產資源，通過投入部分資金提高區、縣級平臺公司的資本實力，來實現運營現金流和國有資產運營收入的增加，以保持國有資產和資源的整體運營能力和效率。盡快統籌推進優質資源資產注入投融資平臺公司的各項工作。學習先進的經驗，聘請專業的律師事務所和會計事務所清理全縣的優質資產資源，并對該項工作進行全過程專業指導。參照行政事業單位經營性資產集中統管的做法，將所有黨政機關、事業單位（學校和醫院除外）的經營性資產全部注入投融資平臺公司。行政事業單位不再從事資產經營等市場活動。

2.2明確定位

隨著政府融資職能的剝離，區縣級平臺公司不再受地方政府的信譽背書，傳統的平臺公司開發運作模式已走到盡頭，政府與企業的關系更加清晰，發展定位更加明確，未來平臺公司的轉型運作將會以既有的資產和資源為基礎，根據自身能力、區域資源協調以及區縣產業發展狀況，依托當地政府優勢，積極參與和探索以區域產業鏈為中心的多元化商業布局，積極參與金融、房地產、文化旅游，產業投資等運營項目，強化造血功能，實現多樣化布局和可持續發展。與此同時，區縣級平臺公司還可以運用本地國有資產資源，進一步加強與各類社會資本的合作，采用股權合作，共同開發，混合產權改革及其他引進社會資本的辦法，參與經濟建設，互相學習，互相宣傳，共同發展，幫助平臺企業多樣化的商業布局。

2.3治理標準化

區縣級平臺公司要在機制和系統上建立現代企業制度，并堅守以董事會為核心的企業治理結構，逐步實現股東與董事會之間的平衡。公司業務控制和權限設置將平臺公司的重大決策、重要任免、重大項目建設標準化，運用資本強化決策程序、企業治理結構決策、監管和執行職能，體現經營的力量，推動以成果為中心的內部工資分配體系改善，逐步建立激勵機制，形成員工能進能出，管理者能上能下，收入能增能減的管理運營機制。

2.4政企分離

平臺公司應遵循政企分開、政資分開、政社分開的要求，明確權責分開的界限。將根據主要議題的決策機制和投資者權限，區分政府和公司之間的所有權和運營權限，構建以資本管理為基礎的國有資產監督體系。區縣級的國有資產監督管理機構要把工作重點放在履行國有資本貢獻者的職能上，增強企業活力和效率。國有資產監管部門實行和促進績效管理，建立科學合理的平臺企業績效評價體系，實行分類管理和分類評估。此次改革，基本打破了原政企不分、用行政和軍事辦法實行高度集中統一管理的單一部門體制，形成了政企初步分開，地區管理局與企業管理管理體制新格局，民航局作為行業監管者的角色定位逐步明晰，監管職能逐步明確，初步形成了符合國家經濟體制改革目標。一旦當地方政府中長期或宏觀發展目標與一般公司的短期或微觀經營目標發生沖突，一般公司必然趨向于選擇保護已有業務利潤目標，而放棄地方政府中長期或宏觀發展目標；或者說，如果交通公用事業公司出于某種原因選擇了讓步于地方政府的中長期或宏觀發展目標，則可能會犧牲了一定的公司利益、效率或福利，以及其他違背了市場經濟應有的經濟原則或法律準則。

2.5金融創新

區縣級平臺公司應全面清理和核對已有負債的余額，區分經營性債務、政府性債務和或有債務，合理劃分區縣政府和平臺公司的債務償還責任，并進一步加以限制承擔為政府融資的職能，致力于拓展市場運作，經營性現金流的增加和項目運營的市場化資金籌措渠道。同時，積極探索以PPP等模式為代表的開發建設新路，以達到良性循環，構建良性體制，增強核心競爭力。建新發展格局，必須構建高水平社會主義市場經濟體制，實行高水平對外開放，推動改革和開放相互促進。要完善宏觀經濟治理，加強國際宏觀政策協調。要深入實施改革行動，優化民營經濟發展環境，健全現代企業制度，完善公司治理，激發各類市場主體活力。

3結語

綜上所述，作為新城鎮化建設和搞活農村的重要承載者，區縣級平臺公司承擔著促進地區經濟社會發展，滿足人們更好生活需求的主要任務。在國有企業改革、國有資產與區域資源整合、政企分開的現代企業體系建設的幫助下，面對高質量開發的壓力，全面推進面向市場的實質化轉型，實現自主創新功能，將成為區縣級平臺公司改革與變化的關鍵。

參考文獻

[1]丁伯康.防控政府平臺公司融資風險應五措并舉[N].上海證券報,2017-07-12(12).

[2]陳雅卉.地方投融資平臺公司轉型發展路徑與實踐研究[J].現代商業,2018(7):45-46.

[3]武玉清,趙耀華,黃宇,卞少川.監管新政下地方投融資平臺發展路徑研究[J].大陸橋視野,2019(3):67-70.

[4]楊賀龍.PPP模式下政府投融資體制改革和平臺公司轉型的思考[J].中國建設信息化,2016(2):41-43.

作者:張青鋒 單位:南京濱江投資發展有限公司