地方投融資公司市場化轉型發(fā)展淺議

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摘要：為了提高地方政府投融資公司的經(jīng)營能力，本文對地方政府投融資公司市場化轉型發(fā)展進行研究。在分析了國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展脈絡以及地方政府投融資公司存在必要性的基礎上，對地方政府投融資公司存在的普遍問題進行了客觀評價。最后從主營業(yè)務板塊優(yōu)化、核心能力建設、金融平臺搭設以及投資與創(chuàng)業(yè)布局方面，分析了地方政府投融資公司市場化轉型發(fā)展的要點，以期為地方政府投融資公司市場化轉型發(fā)展提供一定幫助。

關鍵詞：地方政府投融資公司；市場化；轉型發(fā)展；發(fā)展脈絡；主營業(yè)務板塊；核心能力

引言

與其他類型的融資公司相比，政府投融資公司的主要優(yōu)勢在于信譽較高，能夠獲得較高的舉債額度。當舉債規(guī)模達到一定程度時，勢必會造成信用風險。政府建設項目的增加，要求地方政府在短時間內(nèi)增加投融資公司的數(shù)量和規(guī)模，這也進一步加大了其舉債規(guī)模。因此，實現(xiàn)地方政府投融資公司的市場化轉型是十分必要的?；诖?，本文對地方政府投融資公司市場化轉型發(fā)展進行了研究，以期為相關企業(yè)提供一定幫助。

1.國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展脈絡

地方政府投融資公司作為近年來逐漸興起的一種政府資金管理方式，在解決政府項目執(zhí)行上存在的資金問題方面，表現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢，已經(jīng)取得了一定的成果。表1是地方政府近年來投融資公司的經(jīng)濟產(chǎn)值，在整體項目建設開銷中的占比情況。由表1可知，自2012年以來，我國的地方政府投融資公司產(chǎn)值，在政府建設開銷中的占比整體呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢；2015年占比雖然出現(xiàn)回落，但是其資金貢獻總額是提升的。該時期開始實施關于城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略，政府建設開銷大幅提升，導致占比出現(xiàn)下降。此后，占比呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，表明我國地方政府投融資公司實現(xiàn)了良好發(fā)展。不僅如此，地方政府投融資公司滲透的行業(yè)，也呈現(xiàn)出明顯的多元化特征。在《2020—2026年中國地方政府投融資平臺行業(yè)深度研究與未來前景預測報告》（中國產(chǎn)業(yè)研究報告網(wǎng)中可以看到，截至2020年，我國地方政府投融資公司已經(jīng)覆蓋了多個行業(yè)，具體情況如圖1所示。由圖1可以看出，現(xiàn)階段，我國地方政府投融資公司已經(jīng)實現(xiàn)了在多個行業(yè)的有效覆蓋。其中，非日常品類的占比最高，電信、醫(yī)療以及原材料的占比最低。由此不難看出，國內(nèi)地方政府投融資公司發(fā)展是沿著多元化、健康的脈絡進行的。

2.地方政府投融資公司存在的必要性分析

2.1實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設的客觀需求

現(xiàn)階段，我國對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重視程度較高，處于普及城鎮(zhèn)化的關鍵期。在此背景下，每年城鎮(zhèn)化的提升率可以達到1%以上。這種持續(xù)穩(wěn)定的增長速度導致相關的需求不斷增加。為了確保城鎮(zhèn)化需求可以得到最大限度的滿足，地方政府提高投資力度是十分重要的。一旦城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)資金方面的缺失，地方政府要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設任務的難度也將大大提高。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達到半數(shù)以上，與發(fā)達國家相比仍有一定差距。由此可以看出，提升城鎮(zhèn)化水平將是未來發(fā)展的重點。伴隨著城鎮(zhèn)化建設水平的提升，居民生活水平得到相應改善，以此為基礎的設施建設要求也勢必會隨之提高。為了促進基礎設施建設的發(fā)展，采取措施釋放城鎮(zhèn)消費潛力是重要的基礎條件。為此，地方政府通過投融資公司，為基礎設施建設提供資金、技術以及項目支持，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設客觀需求。

2.2解決政府投資需求的重要手段

現(xiàn)階段，在以政府為主導的投資模式下，已經(jīng)成立了1萬多家地方政府投融資公司，表2為地方政府投融資公司的發(fā)展情況。由表2可以看出，近年來，地方政府投融資公司實現(xiàn)了快速發(fā)展，其覆蓋范圍得到了快速拓展。面對不斷增加的項目建設任務，多元化的地方政府投融資公司，不僅為政府分擔了在資金額和資金流轉上的困難，同時對于改善資金可利用量和可調(diào)用時間的彈性化發(fā)展，也有重要價值。

3.地方政府投融資公司存在的普遍問題

3.1信用風險及償債風險較大

在地方政府投融資公司的債務關系中，債務責任主體是政府。這要求其市場定位和管理體系形成更加系統(tǒng)化的機制，但就現(xiàn)階段來說，這方面仍存在較大提升空間。面對舉債危機，地方政府在償還債務方面的壓力也是極為嚴重的。利用經(jīng)營性凈現(xiàn)金流指標，對地方政府投融資公司的交易數(shù)據(jù)進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，其主要是利用存量信用債券為公司創(chuàng)收。在此背景下，一旦融資公司出現(xiàn)管理問題或者投資失誤，會直接造成其運營成本的增加，營業(yè)利潤和盈利能力都會受到明顯影響。

3.2監(jiān)管缺位問題嚴重

由于地方政府投融資公司的運營管理是建立在政商聯(lián)合的基礎之上的，因此針對這種公司的法律監(jiān)督機制尚不完善，還沒有面向“借、用、管、還”的行之有效的管理機制。特別是在市場經(jīng)濟變革后，一體化形式的政府投融資公司在管理制度的建設方面，表現(xiàn)出明顯的不足，相關的監(jiān)督機制和獎懲機制都缺乏具體規(guī)范標準。這就在一定程度上增加了地方政府投融資公司穩(wěn)定運行的難度。同時，由于政府機構的介入，社會公眾難以實現(xiàn)對其監(jiān)督。在建設項目非透明運作機制下，公司項目信息的公布、招投標，都缺少公眾的有效參與，導致公司項目運作的公平、公正性難以得到有效保障。

3.3資金使用監(jiān)管疏松

地方政府投融資公司存在的根本目的，是緩解政府項目建設的壓力，從經(jīng)濟、技術以及資源方面，提供多元化的助力。而信息披露不透明，使得地方政府對于債務資金的使用，缺乏相關管理機制。一方面，在地方政府投融資公司中，政府的地位相對較高，為其私自動用資金提供條件；另一方面，政府自有的資金不包括地方政府投融資公司的資金，這也使得政府難以根據(jù)國家的宏觀調(diào)控政策，對公司進行有效調(diào)控。

4.地方政府投融資公司轉型與分化本文分析了地方政府投融資公司未來的轉型和分化趨勢

4.1提高自身“造血功能”

要實現(xiàn)地方政府投融資公司的健康穩(wěn)定運行，首先要從公司自身入手，解決其“造血功能”不足的問題。地方政府融資公司經(jīng)營的融資項目，主要是基礎設施建設項目，對其他類型的項目缺乏重視，甚至存在部分項目未經(jīng)研討論證就實施的情況。部分項目的決策是由少數(shù)領導來決定，導致公司自身對于投資需求、項目成活率的關注度較低。因此，地方政府投融資公司要向提高自身“造血功能”的方向發(fā)展，拓展公司承擔的項目類型。同時，要適當增加在建設回收期短、投入規(guī)模小的項目上的投入。這樣的方式，能穩(wěn)定公司的基本收益，擺脫靠政府財政補貼維持經(jīng)營的不良局面。

4.2提高投融資運作效率

政府項目建設實施過程中，公司出現(xiàn)資金匱乏現(xiàn)象的主要原因，是其對資金的運作周期控制存在失衡。面對這一問題，傳統(tǒng)解決方式都是委托相關金融機構發(fā)行定制的理財產(chǎn)品，先在短期內(nèi)補充建設所需的資金，后期再通過項目貸款、虛假出資等方式增加資金來源。這種單一的融資方式只會不斷增加公司的融資基數(shù)，增加項目資本。因此，未來地方政府投融資公司的轉型與分化，勢必要以規(guī)范資本要素流轉周期、降低項目建設的投入、提高項目使用效益為主要方向。

5.地方政府投融資公司轉型發(fā)展的要點

地方政府投融資公司轉型是其未來發(fā)展的必然。為此，本文分別從主營業(yè)務板塊優(yōu)化、核心能力建設、金融平臺搭設以及投資與創(chuàng)業(yè)布局幾個方面，對其要點進行分析。

5.1主營業(yè)務板塊

通過分析各地投融資建設情況不難看出，過度投資勢必會導致公司發(fā)展乏力。因此，要想實現(xiàn)轉型發(fā)展，公司必須積極調(diào)整主營業(yè)務板塊，在保持原有基礎設施建設項目的基礎上，注重對多種項目的拓展，以此鼓勵更多組織參與到地方政府投融資公司的運行中來。這種多支撐的運行機制，可以大大降低公司的經(jīng)營風險，提高資金流動性。

5.2核心能力建設

地方政府投融資公司要實現(xiàn)轉型，必須在穩(wěn)定第三產(chǎn)業(yè)固定投資的前提下，加強對長期投資的規(guī)劃，這也是提高核心能力的重要基礎。不管是從政績考核的角度，還是從切實提高業(yè)績工程的角度，實現(xiàn)公司內(nèi)生增長都是極為重要的。這就要求公司在投資模式上做出合理調(diào)整，增加公共設施建設投資，提高對實體經(jīng)濟投資的占比，加速資金的運轉效率，同時也為長期投資提供緩釋助力。

5.3搭建金融平臺

拓展融資項目，公司首先要實現(xiàn)信息的透明化。為此，公司要積極搭建以項目為基礎的金融平臺，將投招標信息公開化，以此促進公司轉型升級。一方面，平臺可以擴大項目信息的傳播范圍，吸引更多企業(yè)的參與；另一方面，在更多企業(yè)參與的條件下，地方政府投融資公司項目籌建具有更多選擇，對成本的控制也更加靈活。

5.4投資與創(chuàng)業(yè)

在投資與創(chuàng)業(yè)方面，地方政府投融資公司要充分利用政府的優(yōu)勢，在鼓勵公眾參與企業(yè)項目的前提下，對項目定期進行評估，避免由于投資額度過大，或項目風險過高，導致公司出現(xiàn)安全性或效益性問題。公司可以借助地方政府對市場的主導作用，積極開發(fā)有價值的投資項目，以此促進公司多元化發(fā)展，為良好轉型打下堅實的基礎。

6.案例分析

以上分析內(nèi)容為地方政府投融資公司存在的普遍問題和轉型發(fā)展要點解析，但想要更好地促進地方政府投融資公司的轉型發(fā)展，還要針對每個地方政府投融資公司的實際情況，進行針對性分析。為此，本文以上海市某地方政府投融資公司的轉型發(fā)展為例，探討其在轉型過程中面臨的問題和解決途徑。通過對其調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，該公司成立于1992年，為上海市政府授權的從事城市基礎設施投資、建設以及運營工作的大型投資產(chǎn)業(yè)公司。該公司自成立后不斷轉型發(fā)展，取得了重大成果，先后完成了道路、橋隧、地鐵、環(huán)境整治等多個方面的基礎設施建設，2015年以來，累計籌措資金約2000億元，較好地服務了城市建設。其道路建設情況如圖2所示。其發(fā)展轉型在我國地方政府投融資公司中，具有一定的典型性。該公司在成立之初，是單純的融資平臺，在成立的8年時間里為上海市基礎設施建設融資300多億元，初步解決了當時上海市住房難、交通難等問題。進入21世紀后，該公司的主營業(yè)務板塊已經(jīng)難以滿足上海市城市基礎設施建設的需求。為此，從2000年開始，該公司逐步將自身建設為集投融資、建設、運營三大主體業(yè)務的綜合型產(chǎn)業(yè)集團，完成了自身主營業(yè)務板塊的拓展優(yōu)化，其后進行企業(yè)改制，如今已成為綜合型的政府投資公司。該公司在成立之初缺乏監(jiān)管機制，為解決這一問題，該公司進行了自身改革，在2007年構建了國資監(jiān)管數(shù)字平臺，便于公眾以及社會對其自身資金使用情況等信息進行監(jiān)管、舉報，極大地提高了其資金使用效率和資金使用監(jiān)管的科學性。任何投資都有一定的風險，由于該公司建立之初，業(yè)務過于單一，導致其缺乏投資與創(chuàng)業(yè)服務能力，部分投資無法獲得效益。為此，自2018年開始，公司開始聚焦“研究咨詢、規(guī)劃設計、技術研發(fā)、分析評估”等制度建設，以提升對項目的評估能力，從而精準定位具有開發(fā)價值的投資項目，改變了以往由于自身評估能力不足導致的項目效益不高的局面。最后，該公司還十分注重核心能力的建設。為實現(xiàn)自身轉型，公司不但經(jīng)過多次改革，還成立新的業(yè)務部門，例如環(huán)境事業(yè)部等，加快打造具有開發(fā)延展性的科創(chuàng)發(fā)展平臺和技術交流平臺，積極引進高素質(zhì)人才，以人才的力量加快其核心能力建設的步伐。由該公司的發(fā)展狀況可以看出，其在轉型發(fā)展中做出的努力與本文提出建議有極大的相似之處。由此可以證明，本文提出的轉型發(fā)展要點，符合地方政府投融資公司的發(fā)展需求。

7.結語

本文對地方政府投融資公司市場化轉型發(fā)展進行分析，分別從主營業(yè)務板塊優(yōu)化、核心能力建設、金融平臺搭建以及投資與創(chuàng)業(yè)布局角度，提出了轉型要點，以期為地方政府投融資公司健康、持續(xù)發(fā)展，提供一定幫助。

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作者:陰瀟雨 單位:鄭州中原發(fā)展投資（集團）有限公司