地方融資平臺市場化轉型發展路徑探索

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地方融資平臺促進了我國城鎮化水平的建設，也拉動了我國社會經濟的發展。在剛性財政支出巨大的前提下，推動城市化高速發展進程中，地方政府采取的各種融資方式也造成了本級政府政事不分、融資管理不當等問題。2018年陜西省政府出臺了相關政策性文件來推動地方政府融資平臺的市場化轉型發展，并對其進一步發展提出了具體的要求。為了支持轉型后的企業快速發展，第一要務便是清理地方政府原來已經形成的債務，鼓勵下屬政府采用PPP模式進行政府性債務的化解。由于政府性項目大多為公益性模式，收益率普遍很低，社會資本參與改造和運營意愿低下，為了突破城鄉建設中融資困難的瓶頸，要不斷更新融資模式的制度，促進經濟結構調整及融資平臺市場化轉型升級。近年來各省政府開始將部分債務數據進行公開，從總體規模來看債務風險可控。而各省市負債率仍在逐年攀升，城市化建設過程中政府債務風險不斷加大，因此必須嚴格控制各級政府債務增量水平，確保其在可擔保范圍之內，優化融資平臺的資金來源構成，提升民間資本的活力對于減輕政府債務負擔有著極其重要的現實意義。

一、陜西省地方政府融資平臺市場化轉型的現狀與必要性

最近這些年，全國各省市政府的債務風險都呈現出不同程度的增加，控制債務整體規模與化解債務危機顯得尤為重要。陜西省也不例外，在財政收入不高，剛性財政支出巨大的前提下，推動城市建設就離不開地方政府融資平臺發揮作用。地方政府采取的各種融資方式造成了本級政府政事不分、融資管理不當等問題。2018年陜西省政府出臺了相關政策性文件來推動地方政府融資平臺的市場化轉型發展，并對其進一步發展提出了具體的要求。傳統融資方式主要是通過不動產抵押、銀行承兌匯票等手段，融資速度過慢、成本較高，而且受到了信用評級限制，多環節的重疊性使得融資計劃有可能會失敗。融資平臺現金流的缺失需要政府不斷補貼會導致產權不清晰、融資渠道粗放、過度擠壓民企資源等問題，因此，融資平臺的市場化轉型發展迫在眉睫。

（一）政府負有償還責任的債務不斷增加，依然存在隱形債務

陜西省財政廳公布的數據顯示，在2016-2019（2020年未公布或有負債余額）這四年中，陜西省的直接債務余額增長額達到1500億元左右，其債務規模不斷增大，增長率達到33.1%。但對比這幾年的或有負債規模，不難發現，其一直處于一種降低的狀態。地方政府的或有債務，雖不具有直接的償還責任，但依然具有連帶的償還義務。不過，我們應該意識到的是，即便或有負債處于下降的趨勢，但以前年度的存量債務也是有隱性的風險的。陜西省GDP一直處于增長的狀態，這一態勢使得陜西省的負債率一再降低，但隨著增速的放緩也導致了負債率的停滯。

（二）融資平臺從新渠道成為新問題

陜西省各種融資平臺作為該地區的一種新型企業，在短期內確實可以幫助陜西省政府緩解債務壓力，但隨著債務體量的持續滾動，尤其是可以從圖1中看到陜西省每年剩下的債務都會增加，債務累計得越來越多就會出現利息兌付困難，這就造成了新的問題。所以只有融資平臺完成轉型，理清其與政府之間的債權債務關系，脫離地方政府債務體系，規范融資的行為、成本、結構，才能讓融資平臺真正發揮作用，從本質上緩解政府債務壓力。

（三）融資平臺功能、產權改變

2014年頒布的《預算法》給予了地方政府自行舉債的權利。截至2015年末，政府部門和機構、融資平臺的舉借債務的比例分別為51.93%、19.59%，直到2017年末，政府及其部門舉借債務比例己經達到了90.85%。綜合來看，近幾年陜西省地方政府部門舉借債務比例直線上升，截至2020年，地方政府部門和機構幾乎是唯一的舉債主體，由此來看，也就避免了融資平臺的不確定性所造成的債務風險。在全球經濟一體化的發展背景下，地方投融資平臺的建設也迎來了自身發展的機遇與挑戰。伴隨著多樣的融資模式的出現，通過市場機制來進行資源配置成為了地方投融資平臺的一種新手段，力圖通過市場的調節達到效率最大化。產權變更也將作為融資平臺的推手之一。

（四）其他原因

基建投資邏輯逐漸產生了變化。目前，和銀行授信相關聯的多是房地產，致使銀行授信部分處于壓縮狀態，導致了基建投資方式的改變。而在未來，以地方政府信用為基礎的地方融資將會極大程度地縮水，特別在15號文落地后，其中明確提出了地方財政不能對城投債進行無限兜底，地區的基建投資模式也會因其影響而向著其他的方向逐漸變化。

二、陜西省政府融資平臺市場化轉型的對策

（一）平臺治理

近些年地方政府的債務負擔重。融資平臺大部分情況下以土地資源為首要資源，房地產企業過度泛濫，這種單一脆弱的產業結構的負面影響對宏觀經濟運行是有慣性的，必須對舉債平臺進行治理。數據表明地方政府負債率連創新高，緩解資金短缺的主要來源卻是地方融資平臺進行資金籌措。加快逐利型平臺的市場化改革，分離政府債務與融資平臺，融資平臺也應盡快適應這種分離，并對自身原有的組織架構和文化風貌進行重新整合，以適應市場化變革，促進服務的升級。為了使項目的有關投資者可以有完善的渠道對有關信息進行準確的翻閱、咨詢、評估，融資平臺將相應擔保措施、借貸款金額限制及還款時間等問題全部進行制度規劃。中央文件中明確指出地方政府的融資主體只能是政府及下轄部門。地方政府應該徹底更變以往將地方融資平臺當作自身融資渠道的做法，實現“借、用、還”相互統一。設立專門的人員負責風險管理工作并將其管理效果與績效考核緊密聯系，增強其工作的責任感。通過對企業債務具體情況的定期檢查審計，及時發現并改正問題，完善企業風險管理體系。

（二）規范地方政府債務管理

一是收緊地方政府債務管理的口徑。各級政府對待上級下發的文件規定的態度應該是堅決執行，落實到人，做到不違反文件規定，在合理的范圍內進行融資活動，嚴格調查各級政府的債務情況，嚴格控制債務規模的增長趨勢，對現有的債務進行及時清算，自己掌握主動權。二是促使地方政府債務自覺暴露在公眾監督之下。《政府會計制度》的實施仍然存在巨大的困難，例如：某些地區的一些公共資產還沒有納入相關單位資產核算、一些政府資產底數不清等問題仍然存在，這使得各地的債務數據統計依據不統一，最后整合有誤。并且其編制過程較為復雜，而手工補充有關數據和材料，使得這樣得到的財務報告的可靠性得不到保障。對地方政府債務的日常監管中，要不斷加強地方政府債務風險防控體系的建立，有效的風險防控機制對于地方政府債務的發展具有監督作用，政府日益形成的風險預警機制對重大風險的防范提供了制度上的保障。在風險事件處理的同時，要積極探索各級地方政府發債主體與融資平臺分化解決債務風險的方式方法，注重積累總結經驗教訓以提出更優的對策。三是融資平臺轉型中面臨著資金不足等問題，政府要通過政策實施或者調撥資金來支持融資平臺進行相關的轉型和后續經營。在債務堆積，化解難度較大的情況下，由地區的經濟開發區進行整合、統一管理。強化地方債務的統籌，縮減行政費用。

（三）進行地方政府財力改革，拓寬融資渠道

一是進行地方政府財力改革。我國應加強對財政體制改革的關注程度，科學合理地搭配地方政府的事權和財權，使其在明確的界定下，具備相應的財權和財力保障。另外要想辦法加大稅務監督力度，從而增加地方政府的稅收收入，使地方政府擁有可以負擔現有債務的財力，合理增強地方政府公共基建等方面的經濟能力，進而緩解地方政府因大量投資而進行融資舉債的大量負債壓力。二是推動地方政府融資平臺市場化轉型。2018年陜西省政府也出臺了相關政策性文件來推動地方政府融資平臺的市場化轉型發展，并對其進一步發展提出了具體的要求。為了支持轉型后的企業快速發展，第一要務便是清理地方政府原來已經形成的債務，鼓勵下屬政府采用PPP模式進行政府性債務的化解。由于政府性項目大多為公益性模式，收益率普遍很低，社會資本參與改造和運營意愿低下，為了突破城鄉建設中融資困難的瓶頸，要不斷更新融資模式的制度，促進經濟結構調整及融資平臺市場化轉型升級。三是優化投資制度。總體上來看，陜西省地方政府債務規模在平穩地上漲，債務用于各項投資金額也在不斷擴大，投資結構也在不斷優化，顯然，對陜西經濟發展也起到了一定的促進作用。四是發展現代化融資模式。PPP融資模式指的是通過政府與社會民間資本協作，也是基建中發展起來的一種現代化融資模式。積極探索并推廣使用該模式，向社會資本開放一些公共項目，可以形成多元化的資金投入機制，有助于建立更加規范的融資機制，緩解政府的債務壓力。鼓勵社會資本走進PPP。當前國資委也采取了一些有效的措施來控制國企對PPP項目的參與度，逐漸吸引民營資本的加入。在民間資本投資環境的建設中，以民間資本為主導地位的項目另辟蹊徑，開通綠色通道，讓民營資本享受優先參與權。傳統的融資模式已經無法跟上建設的需求，而PPP融資模式將在其中發揮領頭羊的作用。社會資本方和融資平臺更應關注的是項目的經濟價值和商業盈利模式。公司的成立可以使PPP項目更加注重對利潤的獲取，合理地評估自身的投資能力，更加理性地市場化運轉。

作者:孔婷婷 王印 劉浩桐 單位:西安工業大學