新態(tài)勢下城投公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

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摘要：隨著國家一系列政策的出臺，國資國企改革進(jìn)程加快，城投公司面臨著全新挑戰(zhàn)。在新態(tài)勢下如何完成中國城投企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變，成為地方政府關(guān)心的問題。本文通過分析頭部城投公司的主營業(yè)務(wù)和融資方式，得出目前城投公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)為以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為基石，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展以及借優(yōu)勢走特色之路，融資以長期借款和債券為主。文章結(jié)合當(dāng)下新態(tài)勢，從主要業(yè)務(wù)五個(gè)板塊的布局和新業(yè)務(wù)三方面這兩個(gè)方向分析探討城投公司轉(zhuǎn)型思路。

關(guān)鍵詞：城投公司；市場化轉(zhuǎn)型；思路探討

一、政策環(huán)境概覽

（一）治理環(huán)境

2021年4月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出嚴(yán)控新增隱債務(wù),清理規(guī)范地方投融資平臺,對沒有償還能力的企業(yè)依法進(jìn)行破產(chǎn)重整或清理。意見出臺后,貴州、云南、江蘇等省份陸續(xù)出臺了相關(guān)的政策進(jìn)行表態(tài)。今年中央和各地政府多次重提整治規(guī)范地方投融資平臺,反映了中央政府和各地對化解隱債問題和破除地方城投企業(yè)剛兌的勇氣和態(tài)度。

（二）業(yè)務(wù)環(huán)境

2021年6月29日，財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布了財(cái)金函〔2021〕40號文，指出基建業(yè)務(wù)中已廣泛存在的ABO、F+EPC模式存在一定的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前城投公司以基建業(yè)務(wù)為主業(yè)，在當(dāng)前嚴(yán)控隱債的環(huán)境下，業(yè)務(wù)模式有待考究，需防范隱債。

（三）融資環(huán)境

2021年4月22日,滬深交易所印發(fā)公司債券審核要點(diǎn)注意事項(xiàng)指引，全文共三十項(xiàng)，可觸發(fā)借新還舊、審慎申報(bào)、充分披露等要求，多數(shù)與城投有關(guān)，隱債、非經(jīng)營性占款、業(yè)務(wù)盈利性、現(xiàn)金流、弱平臺等引關(guān)注。政府同時(shí)加強(qiáng)了區(qū)域顏色管控與隱債管控。地方政府隱性債務(wù)主要由將地方融資平臺公司作為債務(wù)主體并使地方政府承擔(dān)支出、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的方式產(chǎn)生[1]。2018年3月，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號文件），既嚴(yán)格規(guī)范了地方的舉債投資活動(dòng),也限制了金融機(jī)構(gòu)的信貸范圍[2]，并逐步剝離地方財(cái)政投融資服務(wù)職責(zé),使大量地方財(cái)政投融資平臺進(jìn)入瓶頸期[3]。政策倒逼與企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求，使得轉(zhuǎn)型成為城投公司的必然選擇[4]。綜上所述，城投公司業(yè)務(wù)偏公益，缺乏造血能力，存在隱債風(fēng)險(xiǎn)，急需轉(zhuǎn)型。

二、頭部城投分析

2021年9月1日，我國現(xiàn)代城市發(fā)展研究會(huì)城市建設(shè)投融資研究專業(yè)委員會(huì)發(fā)布《2021全國城投公司總資產(chǎn)排行榜》。本報(bào)告以前五大城投企業(yè)為主進(jìn)行分析，分別是中國天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、上海城投(集團(tuán))有限公司、合肥市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司和中國青島城市建設(shè)投資(集團(tuán))有限責(zé)任公司。該五家公司在2020年的平均總資產(chǎn)為6163.63億元、平均凈資產(chǎn)為2351.90億元、平均營業(yè)收入為229.49億元、平均凈利潤為28.24億元、平均資產(chǎn)負(fù)債率為61.61%，除去北京基投，其余四家公司的平均營業(yè)毛利率為17.34%。受疫情影響，北京基投2020年?duì)I業(yè)毛利率為負(fù)，其軌道交通板塊票款收入下降，運(yùn)營成本增加，毛利率驟降。因當(dāng)年政府補(bǔ)貼增加，對公司凈利潤影響不大。

（一）天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

天津城投的業(yè)務(wù)布局主要有四個(gè)板塊：城市路橋板塊、環(huán)境水務(wù)板塊、軌道交通板塊和城市綜合開發(fā)板塊。城市路橋板塊涉及高速公路、城市路網(wǎng)和管網(wǎng)建設(shè)及經(jīng)營等，環(huán)境水務(wù)板塊主要涉及城市污水與可再生用水的管理、自來水供應(yīng)和中水供給等。軌道交通板塊包括軌道建設(shè)、運(yùn)營以及交通樞紐工程建設(shè)等。城市綜合開發(fā)板塊包括海河綜合開發(fā)、城市快速路、土地整理和置業(yè)等。天津城投的融資架構(gòu)以長期借款和債券為主，占比98%，其中債券占比29%。天津城投通過全資控股子公司市政投資公司,持有原上市公司創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司51.4%的股份。創(chuàng)業(yè)環(huán)保（600874），主要經(jīng)營涉及城市污水處理、自來水供水、可再生用水、城市供熱供冷服務(wù)、危險(xiǎn)廢棄物處理業(yè)務(wù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理等服務(wù)。

（二）北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司

北京基投的主要業(yè)務(wù)包括北京市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資管理、資產(chǎn)管理、資源開發(fā)及運(yùn)營。北京基投創(chuàng)建軌道交通投融資的市場化發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式，以對城市軌道交通沿線地塊的合理發(fā)展與利用為主要突破，積極促進(jìn)城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和城市地下空間發(fā)展與利用等運(yùn)營服務(wù)的發(fā)展，并共同參與北京市新城建設(shè)發(fā)展、各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展投資建設(shè)及城市電子清算服務(wù)的投入運(yùn)營，逐步建立起“軌道交通投融資建設(shè)和相關(guān)資源市場化經(jīng)營開發(fā)”兩業(yè)并重、互為支撐的“兩大業(yè)務(wù)板塊”運(yùn)營格局。該公司的融資架構(gòu)以長期借款和債券為主，占比99%，其中債券占比17%。北京基投控股子公司京投發(fā)展（600683）主要負(fù)責(zé)城市地產(chǎn)開發(fā)及城市地下空間等物業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。京投發(fā)展，以房地產(chǎn)發(fā)展為主業(yè)，涉及居民住宅、高端綜合體、商務(wù)、別墅、酒店、區(qū)域開發(fā)等多個(gè)板塊。

（三）上海城投（集團(tuán)）有限公司

上海城投的主營業(yè)務(wù)布局包括四個(gè)主營業(yè)務(wù)板塊，分別是路橋板塊、水務(wù)板塊、環(huán)境板塊以及房產(chǎn)與置業(yè)板塊。路橋板塊包括高速公路等交通設(shè)施的投建和運(yùn)營。水務(wù)板塊包括上海市原水收集供應(yīng)、自來水生產(chǎn)供應(yīng)和污水處理全產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)境板塊主要涵蓋固體廢棄物的清運(yùn)、中轉(zhuǎn)和處理，以及城市環(huán)境治理與維護(hù)等項(xiàng)目。房產(chǎn)與置業(yè)板塊主要涉及土地開發(fā)與利用、舊區(qū)改建、歷史風(fēng)貌的保護(hù)和城市保障性住房建設(shè)等。該公司的融資架構(gòu)以長期借款和債券為主，占比94%，其中債券占比22%。上海城投的環(huán)境板塊業(yè)務(wù)主要通過上海環(huán)境（601200）開展。上海環(huán)境主要包括環(huán)境保護(hù)科技和產(chǎn)品開發(fā)，以及固體廢棄物處理、城市生活污水處置等環(huán)境保護(hù)服務(wù)項(xiàng)目。

（四）合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司

合肥建投主營業(yè)務(wù)包括百貨零售、農(nóng)業(yè)、公共事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施及配套五大板塊。合肥建投采取規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局、投融并舉、資金運(yùn)營等措施，著重圍繞新型顯示、集成電路、新能源汽車等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)京東方6代線、8.5代線、10.5代線、安世半導(dǎo)體、蔚來汽車、歐菲光等一批重大戰(zhàn)略新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在合肥落戶投產(chǎn)，并帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈快速集聚。2020年投資收益54億元。2021年投資蔚來汽車，1到9月投資收益57億元。合肥建投的融資架構(gòu)以長期借款和債券為主，占比92%，債券占比25%。合肥建投為合肥百貨（000417）及豐樂種業(yè)（000713）的控股股東。合肥百貨主營百貨零售，涵蓋了百貨、家用電器、超市連鎖店、電商等細(xì)分行業(yè)。豐樂種業(yè)主要從事種子、化學(xué)產(chǎn)品和香料產(chǎn)品的產(chǎn)銷業(yè)務(wù)。

（五）青島城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司

青島城投的四個(gè)業(yè)務(wù)布局分別是產(chǎn)城開發(fā)板塊、實(shí)業(yè)板塊、交通運(yùn)輸板塊和金融板塊。產(chǎn)城開發(fā)板塊包括土地一級開發(fā)和整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。實(shí)業(yè)板塊包括光伏發(fā)電、智能制造、貿(mào)易、污水處理、醫(yī)養(yǎng)健康等。交通運(yùn)輸板塊主要為青島航空客運(yùn)、貨運(yùn)業(yè)務(wù)。金融板塊包括擔(dān)保、貸款、融資租賃等金融業(yè)務(wù)和基金投資等。青島城投的融資架構(gòu)以長期借款和債券為主，占比87%，其中債券占比36%。青島城投持有上市公司青島中程（30028）22.19%的股份。青島中程公司主要負(fù)責(zé)電網(wǎng)節(jié)能、環(huán)境保護(hù)和電力質(zhì)量優(yōu)化等解決方案。青島城投還通過雙星集團(tuán)持有青島雙星32.4%的股份。以及在2020年9月完成收購青島航空股份有限公司的百分百股權(quán)，其主要服務(wù)對象分為旅客和貨物，爭取在未來三到五年上市。根據(jù)對頭部五家城投公司的分析，可以得出目前城投公司的三個(gè)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，分別是以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為基石、產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展以及借優(yōu)勢走特色之路。首先，五家頭部城投公司均涉及城投傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，如城市基建、土地開發(fā)、房地產(chǎn)、公共事業(yè)、軌道交通等。傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比平均為57%，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)是城投公司業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展的基石。其次，頭部城投在做實(shí)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，做精產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展：如上海城投、天津城投均在水務(wù)處理方面形成了一定的產(chǎn)業(yè)鏈。上海城投軌道交通板塊產(chǎn)業(yè)鏈也獨(dú)具特色。最后，城投公司會(huì)借優(yōu)勢走特色之路。通過壟斷水務(wù)、環(huán)境等公用事業(yè),上海城投獲取了大量穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流。合肥建投推動(dòng)多個(gè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)落地，成為產(chǎn)業(yè)投資商。青島城投與地方政府合作打造一批符合城市產(chǎn)業(yè)定位、具有城投特色的產(chǎn)城融合新區(qū)。市場上，蘇州工業(yè)園開發(fā)集團(tuán)和張江高科等公司，在園區(qū)開發(fā)、園區(qū)服務(wù)等方面，也樹立了典范。城投公司的融資特點(diǎn)是以長期借款和債券為主，2020年平均占比為94%，其中債券占比平均為26%，債券成為城投主要融資渠道之一。此外，五大頭部城投公司均持有上市公司股份，借助資本市場，助力公司市場化業(yè)務(wù)的布局和發(fā)展。

三、轉(zhuǎn)型思路探討

城投公司轉(zhuǎn)型很難一蹴而就，需因地施策，謹(jǐn)慎而行。既需要夯實(shí)主業(yè)，注意防范隱債，也要認(rèn)清優(yōu)勢，借力轉(zhuǎn)型，循序漸進(jìn)地提高經(jīng)營水平和盈利能力[5]。我們將從兩個(gè)方面來討論城投公司轉(zhuǎn)型思路，分別是主要業(yè)務(wù)板塊布局思路和新政下的新業(yè)務(wù)。

（一）主要業(yè)務(wù)板塊布局思路

我們將城投公司主要業(yè)務(wù)板塊分為五大塊，分別是基建業(yè)務(wù)、公用事業(yè)、地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)投資和園區(qū)管理?；I(yè)務(wù)方面，傳統(tǒng)的基建業(yè)務(wù)需要城投公司注意項(xiàng)目資金來源和相關(guān)規(guī)定，避免政府承擔(dān)支付義務(wù)或者償還責(zé)任，防范隱債。公司還應(yīng)該緊跟政策形勢，開展城市更新、鄉(xiāng)村振興等新型基建項(xiàng)目。同時(shí)爭取有經(jīng)營性收入的半公益或經(jīng)營性項(xiàng)目，增加收入和現(xiàn)金流。如果擁有具備成熟施工經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)施工資質(zhì)的城投企業(yè)，可以市場化建工企業(yè)的身份承接政府工程，厘清政企關(guān)系，防范隱債。公用事業(yè)板塊是較易上市的城投業(yè)務(wù)類型之一。城投公司應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，取得政府支持，爭取優(yōu)質(zhì)資源?？赡芩畡?wù)、燃?xì)?、固廢等優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)已瓜分無幾，可研究政府預(yù)算，是否還有可通過城投公司經(jīng)營的業(yè)務(wù)，如道路養(yǎng)護(hù)、人力管理、物業(yè)、特許經(jīng)營業(yè)務(wù)等。地產(chǎn)業(yè)務(wù)也是較易上市的城投業(yè)務(wù)類型之一。然而近期地產(chǎn)行業(yè)遇冷、土地流拍頻發(fā)，城投公司可結(jié)合城市更新、共同富裕等政策，兼顧商業(yè)效應(yīng)與公益屬性，布局地產(chǎn)業(yè)務(wù)。產(chǎn)業(yè)投資板塊是城投公司轉(zhuǎn)型的熱門板塊。公司應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局，通過直投或設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金布局重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)，可借助專業(yè)投行力量，助力公司轉(zhuǎn)型和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。園區(qū)管理板塊方面，公司需借助園區(qū)開發(fā)優(yōu)勢，提供園區(qū)開發(fā)、公用事業(yè)一攬子服務(wù)，同時(shí)著手園區(qū)開發(fā)與園區(qū)服務(wù)兩方面。城投公司既需要進(jìn)行地面開發(fā)，又要提供出租服務(wù)，為園區(qū)內(nèi)公司企業(yè)提供商業(yè)用房、工業(yè)廠房、人才公寓的出租。公司同時(shí)要進(jìn)行園區(qū)內(nèi)的公用事業(yè)投資運(yùn)營，如水務(wù)、環(huán)境、燃?xì)狻⒐岚l(fā)電等，還要提供園區(qū)招商、融資支持、上市支持等現(xiàn)代化服務(wù)。

（二）新政下的新業(yè)務(wù)

1.城市更新

中央十四五規(guī)劃中明確提出要加速轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展方式，統(tǒng)籌兼顧城市規(guī)劃建設(shè)管理，積極開展我國城市建設(shè)改革行動(dòng)。2021年8月31日，住建部頒布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，要求嚴(yán)格把控大面積拆遷。原則上老城區(qū)更換單位內(nèi)拆遷面積不應(yīng)當(dāng)超過實(shí)際現(xiàn)狀總建筑面積的20%；同時(shí)嚴(yán)格控制大面積增建。原則上更新單元(片區(qū))或工程項(xiàng)目內(nèi)拆建比不得超過二；同時(shí)嚴(yán)格把控大面積拆遷。更新單元(片區(qū))或工程項(xiàng)目居民就地、就近安置率不宜少于50%。2021年11月4日，住建部頒布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，北京、蘇州、寧波等21座城市列為首批試點(diǎn)。第一批試點(diǎn)歷時(shí)兩年，著重研究城市更新統(tǒng)籌規(guī)劃制度、可持續(xù)管理模式、建立與完善相關(guān)制度政策。為形成多元化資金保障機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步增加政府財(cái)政投入，完善各類金融機(jī)構(gòu)信貸支持，健全社會(huì)資本參與體系，完善公眾參與的激勵(lì)機(jī)制。由于以上要求，城市更新項(xiàng)目盈利受限，目前各地的城市更新多數(shù)由當(dāng)?shù)爻峭镀髽I(yè)主導(dǎo)。同時(shí)，城投公司需要開拓特殊融資渠道，通過債券融資和基金融資的方式，項(xiàng)目整體打包或者挑選其中有收益的項(xiàng)目，通過企業(yè)債、公司債等方式融資，如上海地產(chǎn)集團(tuán)2021年發(fā)行了城市更新企業(yè)債?；蛘咴O(shè)立城市更新基金，如上海已設(shè)立800億元城市更新基金（上海地產(chǎn)集團(tuán)）、天津600億元（天津城投）、無錫300億元（無錫城建發(fā)展集團(tuán)）、石家莊100億元（石家莊市城發(fā)投集團(tuán)）等。

2.鄉(xiāng)村振興

2021年2月21日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》公開出臺，對未來的中國農(nóng)村振興戰(zhàn)略做出了全新的要求與指引，充分體現(xiàn)了國家對于鄉(xiāng)村振興的重視。城投企業(yè)需要幫助扶持農(nóng)民就業(yè)和增加收入、鞏固擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果的項(xiàng)目；支持農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施更為堅(jiān)實(shí)的建設(shè)項(xiàng)目；支持鄉(xiāng)村建設(shè)、改善鄉(xiāng)村面貌的項(xiàng)目。城投公司應(yīng)通過發(fā)行發(fā)改委公司企業(yè)債、交易所企業(yè)債和銀行間產(chǎn)品進(jìn)行融資。發(fā)改委公司債包括縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)債、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展專項(xiàng)債。交易所公司債包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興專項(xiàng)企業(yè)債。銀行間融資產(chǎn)品包括農(nóng)村振興票據(jù)、地方財(cái)政專項(xiàng)債、政策性銀行借款等。

3.綠色項(xiàng)目

2020年9月22日，習(xí)近平總書記明確提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。2021年10月，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》先后出臺，新發(fā)展理念中綠色發(fā)展理念再受矚目。同時(shí)，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式也被提出（Ecology-OrientedDevelopment，簡稱EOD模式）。2020年9月8日，《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》，明確指出了“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新”。2020年9月23日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，提出EOD模式重點(diǎn)在于“以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化”。礦山修復(fù)和流域治理就是兩個(gè)EOD模式。城投企業(yè)可以在修復(fù)礦山和產(chǎn)業(yè)園中獲取收益，以及治理流域后從砂石、旅游、產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目中獲取收益。公司可以通過綠色貸款、綠色債券和綠色基金融資。

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作者:王燕萍 黃鵬 單位:海鹽杭州灣投資發(fā)展集團(tuán)有限公司 海鹽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)