水生動物維護建議

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水生野生動物是自然生態系統中不可代替的重要組成部分，與自然界整體的關系十分密切。保護水生野生動物，對于保護生物多樣性，維護生態平衡，促進可持續發展具有重要意義。近年來，隨著人口增長、經濟的發展和人民生活水平的提高，水生野生動物遭到過量捕殺，其生存環境遭到嚴重破壞，不少水生野生動物因而瀕臨滅絕。處理好水生野生動物資源保護與經濟社會發展的關系，探索新形勢下開展水生野生動物監管工作的思路和方向成了漁政工作的新課題。

一、西安市水生野生動物資源現狀

1.水生野生動物資源基本情況西安市境內有水生野生動物26種，其中魚類21種、兩棲類3種、爬行類1種、哺乳類1種。目前，列入《國家重點保護野生動名錄》（下稱《名錄》)的屬二級保護動物的有水獺、大鯢和秦嶺細鱗鮭等，列入《陜西省重點保護野生動物名錄》的保護動物有太白山溪鯢、秦巴擬小鯢和中華鱉等。為保護珍稀瀕危水生野生動物及其生態環境，西安市先后建立了黑河珍稀水生野生動物自然保護區、黑河多鱗鏟頜魚國家級水產種質資源保護區和輞川河特有魚類國家級水產種質資源保護區。

2.水生野生動物馴養繁殖與救護情況2002年，西安市漁業部門組織有關專家成立了“大鯢生態繁育及種苗培育研究”課題組，在周至縣就峪大鯢馴養繁殖基地修建大鯢仿生態養殖池，對大鯢馴養、親鯢培育、人工催情、自然產卵、人工孵化、幼鯢培育及大鯢常見病防治等環節進行了專題研究，開創了秦嶺北麓人工繁育大鯢的先例。該課題被西安市政府授予2007年度科技進步二等獎。此后，西安相繼建起了陜西夢園大鯢有限公司和西安康雁星現代農業開發有限公司等7家大鯢馴養繁殖場，繁育大鯢苗種逾5萬尾。2009年以來，市漁政部門先后查處非法運輸、銷售、馴養保護水生野生動物案件50余起，登記保存沒收大鯢近100尾、秦巴北鯢307尾，沒收玳瑁和綠海龜10余只、鱷魚10余尾，還救護大鯢和秦嶺細鱗鮭逾1000尾，報請公安部門依法刑拘近10人，認真履行了法定職責，對珍稀瀕危水生野生動物實施了有效保護和救護。

二、水生野生動物保護工作面臨的困難和問題

1.現行法律法規已相對滯后，不適應新形勢下野生動物保護要求至今已有20多年歷史的《中華人民共和國野生動物保護法》（下稱《保護法》）是在計劃經濟時期制定的，雖于2004年對第26條第2款作了修改，但許多方面已不適應當前實際情況，對新時期出現的許多新問題也沒有相應的規定，使有關規范管理工作難以推行，清理整頓常常難以達到預期成效。與此同時，《保護法》的配套法規、規章的修訂和制定工作也相對滯后。（1）國家重點保護水生野生動物保護范圍小，監管乏力。《名錄》自1988年頒布以來，未作任何調整和修改。20多年來，我國經濟、社會、資源和環境狀況都已經發生很大變化，瀕危物種數量不斷增加，瀕危程度也不斷加劇，《名錄》已不適應當前形勢下我國水生野生動物保護工作的需要。據專家估計，目前我國處于瀕危狀態的水生野生動物達400多種，相當于現在《名錄》中水生野生動物數量的4倍，形勢非常嚴峻！如秦巴擬小鯢和山溪鯢等陜西省省級保護動物，有很高的科學、文化和經濟價值，但由于非法捕撈和生態環境破壞等原因瀕臨滅絕。在實際執法過程中，因這些保護動物及其產品既不是國家重點保護品種，又沒有相應價值標準，導致處罰力度較輕，對違法分子根本起不到震懾和懲戒作用。這樣既挫傷了漁政執法人員的積極性，又使違法分子逍遙法外，結果是違法行為更加猖獗，資源受破壞程度更加嚴重。（2）野生動物保護管理體制不健全，導致監管漏洞。野生動物保護是集技術與行政措施為一體的專業執法行為，其行政行為是以法律為準繩和以專業技術措施為依托的，工作人員應當以熟悉法律法規的野生動物管理專業技術人員為主體。而作為保護野生動物及其產品在流通環節監管主體的工商部門，卻缺少熟悉野生動物保護法律法規的野生動物管理專業技術人員。與之相反，野生動物保護部門在保護野生動物及其產品流通環節執法權卻受到限制。“有權管卻無力管，有力管卻無權管”的管理體制，明顯不利于野生動物的保護和管理。

2.水生野生動物生存環境惡化，資源量銳減（1）水域污染日趨嚴重，水生野生動物的生活空間減少。西安自古有八水繞長安的美譽。而目前，除干旱少雨，河水減少外，因工業與生活污染使多條河流受到不同程度污染，使水生野生動物的生活空間減少，遭受直接傷害的危險與日俱增，甚至造成毀滅性的破壞。（2）水利水電設施的興建，對水生野生動物的生活、生態習性產生不可逆轉的影響。秦嶺黑河上游興建多個水電站，直接造成了河流大面積斷流，將大鯢、秦嶺細鱗鮭等珍稀瀕危水生野生動物限制在極其有限水域空間內，索餌場和越冬場遭到擠壓或者破壞，還增加了被非法捕撈和獵殺幾率；對這些動物的洄游通道也形成破壞，使集群產卵受到制約。陜西珍稀魚類貝氏哲羅鮭原在西安境內的秦嶺山區有一定產量，現已經瀕臨滅絕。

3.經費投入有限，基礎性研究工作嚴重滯后水生野生動物保護是一項技術性較強的工作，實施科學、有效的管理，必須建立在對水生野生動物的生態習性、資源分布以及受環境條件變遷影響的程度等全面了解的基礎之上。但是，由于經費投入受限等原因，這方面工作還做得很不夠。

4.違法行為趨于隱蔽，監管難度大（1）非法運輸更加隱蔽。非法運輸水生野生保護動物一般選擇汽車和飛機運輸。汽車運輸時，水生野生保護動物經水果箱類包裝箱偽裝后由私家車直接運送至餐飲場所或與一般水產品同樣包裝并混雜其中后由專線貨車運送至水產品市場外再經小車運送至餐飲場所。空運時，水生野生保護動物與名貴海鮮被同樣封裝并混雜其中運輸，收貨人常常并非真正貨主，而提貨人則可能是受雇于貨主、與被偷運的水生野生保護動物沒有任何關系的第三人。上述情況在未得到可靠線索情況下，很難查處。（2）非法經營加工手法越來越隱蔽。水生野生保護動物消費市場的高額利潤刺激經營者不惜鋌而走險，在與漁政執法人員的長期較量中，其經營手法越來越隱蔽。最初，經營者將水生野生保護動物放養在餐飲大廳魚缸里公開讓食客挑選，甚至打出廣告招攬食客；后來，將水生野生保護動物藏到店內上鎖的儲藏間、暗室水族箱里；再后來，水生野生保護動物被藏到店外，只在菜單上寫出野生動物的菜名，須是熟人或經熟人介紹方可消費。經營者往往經營了數十次，才有可能被查處一次，執法難度可想而知。

三、加強水生野生動物保護的對策及建議

1.加強法制建設，加大執法力度一是對野生動物保護有關法規的部分條款予以修改。建議對管理權歸屬問題做出修改，增加野生動物管理部門在野生保護動物及其產品流通環節的監管權；對法律責任部分做出相應修改，增加對違法運輸野生保護動物承運人的處罰條款。二是擴大重點保護水生野生動物的保護范圍。國家有關部門在資源調查、摸清底細以及科學論證的基礎上，制訂新的專門的《國家重點保護水生野生動物名錄》，并建立起《國家重點保護水生野生動物名錄》更新機制，把這種更新機制納入到法律的規定中去，納入到生物多樣性常規管理中去，以不斷加大對水生野生動物保護的力度。國家有關部門分別及時對新的國家、省重點保護水生野生動物價值進行論證和確定，使相應行政、刑事處罰有據可循。三是出臺禁漁措施。保護區建設是水生生物多樣性保護最有效的措施之一，但要建設好還需要一定過程。相對而言，在水域生態環境得到有效保護情況下，設立禁漁區和禁漁期等不失為保護水生野生動物的一種行政成本低且簡單有效的措施。就西安市目前情況而言，縣級以上人民政府漁業行政主管部門可在有關河流設立禁漁區，使公安機關能介入部分非法捕撈案件，以對非法捕撈和銷售等違法行為保持高壓態勢。

2.明確各職能部門的權限與職責，提高保護管理水平一是從法律法規層面進一步明確不同職能部門的管理權限與職責，劃清管理界限，避免各行政管理部門在水生野生動物保護工作中出現交叉管理、重復管理的現象。二是各漁業部門應配備專職干部，負責水生野生動物保護管理工作。各相關職能部門應將水生野生動物保護管理的法定職能落實到具體的部門和人員，做好水生野生動物保護工作。三是加強執法人員培訓，掌握水生野生動物基本知識和相關法律法規政策，提高執法水平。

3.加強棲息地環境的保護管理，加大對水域環境污染的處罰力度一是保護水域環境，減少水污染。水域生態環境的好壞直接影響水生野生動物的生長及生存。對重要漁業水域環境應進行經常性的調查監測監視，積極協調環保等有關部門加強污染治理工作，對污染物排放進行總量控制，對違法排污造成漁業水域污染的肇事方要從嚴從重處理。二是完善工程建設項目環境影響評價與資源補償修復制度。對包括采礦、挖沙、采石和水利水電等工程在內的建設項目，應堅持統籌協調的原則，處理好資源養護與經濟社會發展的關系，做到保護中開發，開發中保護。工程建設項目應完善環境影響評價制度，在批準或核準相關環境影響報告書之前，應征求漁業行政主管部門意見；建立工程建設項目資源與生態補償機制，減少工程建設的負面影響，確保遭受破壞的資源和生態得到相應補償和修復。

4.在充分保護的基礎上，合理對珍稀水生野生動物資源進行開發利用針對水生野生動物保護基礎性研究工作相對滯后的實際，除國家加大投入力度外，吸引民間資金投入水生野生保護動物的人工繁育技術研究不失為拯救瀕危水生野生動物的有效辦法。表面看，水生野生保護動物進入經營利用環節對保護產生了破壞，實際上，經濟發展與水生野生動物保護并不背道而馳。在陜西省尤其是漢中地區，民間資金的投入使大鯢馴養繁殖水平不斷提高，出現了大鯢資源保有量大幅上升的喜人局面就是一個很好例子。因此，在水生野生動物得到充分保護的基礎上，再合理的進行開發利用，既使資金投入人得到良好回報，又使部分資金以資源保護費等方式回流到資源養護渠道，實現保護利用雙贏。至少，能在數量上使物種不再瀕臨滅絕，同時大規模繁育將降低市場價格，非法偷獵、倒賣行為也會減少。

5.加強與有關部門的配合，設立水生野生動物保護獎勵基金漁政部門要與公安、交通等部門加強協作、形成合力，嚴厲打擊非法捕撈、運輸、出售、收購、走私水生野生保護動物以及破壞水生野生動物棲息地的違法行為。制定“水生野生動物保護獎勵辦法”，每年安排專項經費對提供舉報線索、保護、救護有功的單位和個人予以獎勵，調動廣大人民群眾保護水生野生動物的積極性和主動性。