水產質量監(jiān)管思考
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當前，我國正處于構建和諧社會的關鍵時期，任何不和諧的因素都可能成為阻礙我國改革與發(fā)展的絆腳石。構建和諧社會的目的不僅是為了實現(xiàn)社會平穩(wěn)持續(xù)快速發(fā)展，更是為了人的全面自由發(fā)展，后者才是根本目的。換言之，人民生活是否幸福應是衡量和諧社會的最重要指標之一。幸福的定義沒有統(tǒng)一標準，但毫無疑問，“吃安全的食物，喝干凈的水，呼吸新鮮的空氣”是人民獲得幸福感的最起碼條件。是人民獲得幸福感的最起碼條件。近年來，食品及食用農產品質量安全事件頻頻發(fā)生，從三鹿奶粉的三聚氰胺事件開始，每一次食品安全事件都牽動著億萬國人的神經(jīng)，僅2011年我國便發(fā)生包括瘦肉精、染色饅頭、牛肉膏、毒豆芽、塑化劑風波、地溝油等令人聞之色變的數(shù)十起重大食品安全事件。現(xiàn)階段，防范質量安全事件發(fā)生，提高質量安全水平已成為我國社會發(fā)展面臨的最重要課題之一。
相比而言，盡管歷史上也曾發(fā)生貝毒素中毒、氯霉素等藥物殘留事件等，但總體而言，我國水產品質量安全水平趨穩(wěn)向好，尤其是在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)上，近幾年并未發(fā)生重大質量安全事件。這既要歸功于我國水產養(yǎng)殖業(yè)生產方式轉變、產業(yè)素質整體提升，又與水產品質量安全監(jiān)管工作不斷加強、監(jiān)管體系不斷完善密不可分。然而，客觀的講，由于受漁業(yè)特殊的千家萬戶的生產方式和生產基礎條件限制，我國水產品質量安全方面還存在一定的問題，集中表現(xiàn)在藥物、重金屬的殘留，而制約我國水產品質量安全水平提高的一些深層次因素也并未消除。一是市場失靈。市場被認為是人類創(chuàng)造的最引人矚目的制度之一：某種商品的需求增加或減少將導致該產品市場價格上升或下降,由此引起資本、勞動力等要素流入或流出該部門，產品供給增加或減少。資源正是在這種不斷地流入或流出中實現(xiàn)了有效配置。然而，當存在外部性、壟斷或信息不完全等情況時,市場價格機制配置資源的功能將出現(xiàn)失靈。尤其是在信息不對稱時，市場將會發(fā)生“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。具體到漁業(yè)行業(yè)，生產者提供的高質量和低質量水產品同時在市場出售，而產品質量信息并未有效傳導至消費者，消費者無法準確區(qū)分兩者，在屢次花高價錢買到低質量產品后，消費者寧愿使用低價錢買低質量產品，導致高質量產品市場空間受到擠壓，最終被趕出市場。要解決市場失靈問題，就要生產者和消費者公平、充分地博弈，即消費者要完全了解產品信息，從而做出選擇。這就需要第三方（主要是政府）實施干預。二是生產方式落后。我國水產品生產至今仍然主要由一家一戶的傳統(tǒng)生產方式支撐，標準化、規(guī)模化水平較低。除了無法適應社會化分工要求及無法應對日益增加的市場風險外，一家一戶的生產方式還在兩方面直接影響到產品質量安全水平的提高：一是無法適應不斷提高漁業(yè)生產要素水平的客觀要求。在苗種的改良、飼料和漁藥品質的改善、大型漁用機械的購買和使用等方面，傳統(tǒng)的小生產者都顯得無能為力。二是不利于漁業(yè)科技進步。小生產者占有的資源和資本都是有限的，自身科技素質也較低，沒有能力去運用先進的生產技術，而由于推廣困難，新技術的進一步研發(fā)也受到限制，導致惡性循環(huán)。三是監(jiān)管體系建設滯后。監(jiān)管體系建設的滯后最主要表現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管主體不清，監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調。在監(jiān)管主體上，水產品質量安全監(jiān)管職能分解在漁業(yè)、工商、質監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，即多部門監(jiān)管。這種監(jiān)管方式雖然調動了不同部門的監(jiān)管力量，但由于在質量安全監(jiān)管工作中并未有具體區(qū)分產前、產中、產后因素，更未對具體的環(huán)境、投入品以及產品本身的職能管轄做詳細區(qū)分，主體不清、職能不清經(jīng)常導致“齊抓共管”變成“齊抓不管”。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，水產品生產、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)都可能產生質量問題，而這些階段分屬不同的監(jiān)管部門，由于部門之間信息不暢，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調，不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。二是基層監(jiān)管體系不健全，主要表現(xiàn)在基層水產品質量安全監(jiān)管機構不健全，監(jiān)管技術、方式、方法、手段、條件等不足，對監(jiān)管工作本身的監(jiān)督不夠等方面。四是科技支撐不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是水產品安全生產技術落后。以漁藥為例，我國水產品質量安全最突出的問題之一便是藥物殘留問題，包括使用禁用藥物及濫用準用藥物。禁用藥物的使用反映了高效、低殘留新型替代漁藥的缺乏，濫用準用藥物則反映了生產者病害防治技術水平的低下。二是水產品質量標準檢測技術落后。檢測技術是否準確、便捷、經(jīng)濟直接影響監(jiān)管工作的成效。五是環(huán)境日益惡化。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大量的工業(yè)三廢、城市生活廢棄物排放，以及生產者自身的非科學生產，造成水環(huán)境的日益惡化。在這種環(huán)境下生產出來的水產品很難“出淤泥而不染”。許多重金屬殘留問題即是由于水體遭到污染，而許多藥物殘留問題也是水環(huán)境惡化導致病害易發(fā)多發(fā)后過度用藥導致。此外，日益頻發(fā)的環(huán)境突然事件也對水產品質量安全構成壓力，去年渤海康菲溢油事故即是一例。
二、我國水產品質量安全監(jiān)管面臨的新形勢和新要求
“安全的農產品是生產出來的，不是監(jiān)管出來的”這句話毋庸置疑，然而在我國農業(yè)現(xiàn)代化剛剛起步的時候，將農產品的質量安全完全寄托于生產者的誠信及行業(yè)自律未免異想天開。安全的農產品固然是生產出來的，但這個生產過程必須置于嚴密的監(jiān)管之下，不僅如此，其加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)乃至進入飯店端上餐桌前都必須置于嚴密的監(jiān)管之下。水產品的生產、加工、流通、消費同樣如此。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，水產品的質量安全監(jiān)管工作也正面臨著新形勢和新要求。概括來講，主要有以下三個方面：一是公眾要求越來越高。隨著人民生活水平的進一步提高，我國民眾的食品安全消費意識越來越高。近幾年，食品安全一直和房價、貧富差距、反腐倡廉等問題并列為兩會熱點，而據(jù)《中國食品安全報》調查，目前逾九成民眾對食品安全不滿。此外，隨著我國水產品產量的進一步提高，民眾對水產品的消費需求也越來越從“吃得起”向“吃得好、吃得安全”轉變。二是外部市場要求越來越高。2008年國際金融危機至今未能解決，今年歐債危機又再次降低了各國對經(jīng)濟發(fā)展的預期。在此背景下，許多國家貿易保護主義有所抬頭，就食品和農產品而言，質量安全問題成為設置技術壁壘的最有效手段。近幾年，我國許多農產品對外貿易出現(xiàn)逆差，雖然水產品依然保持貿易順差且有所增長，但部分品種的水產品出口并不容樂觀。三是現(xiàn)代信息技術的發(fā)展對質量安全的影響越來越大。隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡技術和媒介的發(fā)展，信息傳播速度大大提升。以微博為例，微博的產生不僅提高了信息傳播的速度，還改變了以往紙媒單向傳播的傳播方式，人人都可以成為信息的制造者和傳播者，這一方面有助于質量安全事件信息的傳遞，另一方面又使得每個人都可能成為“質量安全監(jiān)管員”去發(fā)現(xiàn)質量安全事件。而質量安全事件一經(jīng)曝光且迅速傳播后，往往對整個行業(yè)和產業(yè)構成威脅，甚至帶來災難性和毀滅性的打擊。
三、加強水產品質量安全監(jiān)管工作的幾點建議
應當說，一些制約我國水產品質量安全水平提高的深層次因素在短期內還難以一下子改變，確保水產品質量安全將是一項長期、艱巨、復雜的任務，也可以說將伴隨整個現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展的過程。要解決好這個問題，從根本上說，既要立足當前，又要著眼長遠，關鍵是要轉變漁業(yè)發(fā)展方式，嚴格按照“高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全”的要求，把水產品質量安全作為發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)的一個重要基礎，統(tǒng)籌好數(shù)量、質量和效益之間的關系。然而，這并非一朝一夕之功，生產者也不會去主動改變。那么如何推動這一進程呢？一靠市場經(jīng)濟的完善，即優(yōu)勝劣汰；二靠行政手段，即深入推進水產品質量安全監(jiān)管工作。當前，我國水產品質量安全監(jiān)管工作在以下幾個方面還存在提高、改進空間：一是健全基層監(jiān)管體系。水產品質量安全監(jiān)管面廣量大，任務艱巨而繁重。要確保水產品質量安全，必須關口前移，充分發(fā)揮基層水產品質量安全監(jiān)管機構的作用。而目前由于機構不全、隊伍不齊、經(jīng)費不足、手段不夠，很多工作難以完全落實到位，出現(xiàn)了“上熱下冷、上緊下松”和監(jiān)管責任不落實的現(xiàn)象。因此要加大投入，加快建立健全基層水產品質量安全監(jiān)管機構，形成有條件的基層有水產品質量安全監(jiān)管機構，沒條件的地方有“有職能、有人員”的工作體系。針對流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)的“糖干參”問題，山東省煙臺市建立了市縣鄉(xiāng)村四級監(jiān)管聯(lián)動機制，逐級設立水產品安全質量協(xié)管員，簽訂海參質量安全監(jiān)管責任書，實行網(wǎng)絡化管理。要明確基層水產品質量安全監(jiān)管機構的監(jiān)管職責，強化監(jiān)管責任定期考核，同時不斷提高基層監(jiān)管機構的技術水平和監(jiān)管能力。湖北省大力開展目標責任狀考核制，落實分級負責、屬地管理的監(jiān)管責任，在年度目標考核、評先表彰和項目安排上，實行質量安全一票否決制，以制度促監(jiān)管。二是強化部門協(xié)作?，F(xiàn)階段我國分階段、多部門監(jiān)管的體制短期內難以有根本性改變。在此情況下，必須強化部門間的綜合協(xié)調，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，及時消除各環(huán)節(jié)領域的風險隱患。通過綜合協(xié)調整合分散的監(jiān)管力量和資源，形成有效合力，盡可能實現(xiàn)全過程無縫監(jiān)管。今年，廣東省海洋與漁業(yè)局與廣東省工商行政管理局簽訂了《關于流通環(huán)節(jié)水產品質量安全監(jiān)管合作框架協(xié)議》,雙方明確將建立合作體制機制，在互通信息、聯(lián)合執(zhí)法、共同處理流通環(huán)節(jié)水產品質量安全事件、實現(xiàn)檢測資源共享,共同推進水產品標識和市場準入管理等方面進行廣泛合作。這種做法值得鼓勵和推廣。三是嚴格市場準入制度，探索建立水產品可追溯系統(tǒng)。市場準入制度是國家對市場進行干預的基本制度，是快速提高水產品質量安全的有效途徑，通過市場準入形成倒逼機制，增強水產品生產者、經(jīng)營者的質量安全責任意識，自覺做到安全生產、誠信經(jīng)營。
目前全國十余個省市先后啟動了水產品產地準出和市場準入制度，但由于水產品生產的特殊性，涉及主體多元且關系復雜，技術支撐與管理保障體系尚不健全，實施效果并沒有達到預期目標。現(xiàn)階段推行水產品市場準入制度不可能一蹴而就，要明確重點，逐步實施，從大中城市起步逐步擴大到中小城市，從水產品批發(fā)市場起步逐步擴大到加工企業(yè)、餐飲消費單位等，從主要水產品起步逐步擴大到一般水產品；要統(tǒng)一標準，加強檢測，對現(xiàn)行的水產品質量安全標準予以整合，制定科學合理符合國情的國家標準、行業(yè)標準或地方標準，以此為依據(jù)，加強監(jiān)督抽查檢測，同時加快認定推廣快速檢測方法和設備，強化檢測技術支撐。嚴格監(jiān)管、執(zhí)法和處罰仍是市場準入制度落到實處的重要保障。湖北省在推行市場準入制度時按照先大后小、循序漸進的要求，從中心城區(qū)的區(qū)域連鎖大超市、批發(fā)市場的銜接抓起，明確市場主體責任，完善市場準入流程，采取派駐、自設的形式配備專業(yè)檢測設備和人員，實行產品來源和檢測信息公開。在市場監(jiān)管過程中，實行例行監(jiān)測和通報制度，對檢測不合格的立案查處，下發(fā)整改通知書，責令限期整改，情節(jié)嚴重的列入黑名單，給予經(jīng)濟處罰，并依法追究相關責任人責任。可追溯系統(tǒng)作為“食品生產、加工、貿易各個階段信息流的連續(xù)性保障體系”，可以在產品出現(xiàn)質量問題時快速有效地查出問題所在，實施有針對性的懲罰措施，由此來提高產品質量。目前在我國實施水產品質量安全可追溯還面臨著行為主體參與意識不強、相關法律法規(guī)及技術管理不完善、信息記錄和服務能力不規(guī)范、市場信任度較低等問題，要通過責任主體劃分、建立統(tǒng)一規(guī)范的信息記錄和標識體系、完善可追溯平臺建設等逐步加以探索推進。四是加強科技的支撐保障作用。主要加強以下兩方面科技的研發(fā)與推廣：水產品質量標準檢測技術的研究，研制既適合我國國情又符合國際規(guī)則的農產品質量安全檢驗檢測相關技術，開發(fā)準確、便捷的檢測儀器和設備，建立產品檢驗檢測技術標準體系、產品質量保證體系、相關的技術開發(fā)標準等；
水產品安全生產技術的研究，包括研究無公害等水產品的生產技術規(guī)程和標準，研究產地環(huán)境控制技術，研究飼料、漁藥等投入品，研究病害防治、養(yǎng)殖管理技術以及產后加工、包裝、運輸控制技術等。以上僅是對政府相關部門提出的意見和建議。然而，我國農產品安全監(jiān)管工作的不足是由多方面原因造成的，既有政府自身特性和能力的局限，也有我國現(xiàn)實條件下制度的慣性依賴。一個科學合理的監(jiān)管局面應該呈現(xiàn)五方面的力量，即政府、企業(yè)（行業(yè)）、媒體、NGO和消費者。然而我國現(xiàn)實情況是，媒體觀點和行動不獨立，NGO缺乏產生和發(fā)展的土壤，消費者由于信息的不對稱常常無法團結起來而陷入集體行動的悖論。目前，我國的非政府組織和個人還不具備形成一整套監(jiān)管體系的能力，對質量安全事件更擅長質疑和批評。但這并不意味著政府可以忽視這方面訴求和潛在的力量。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會結構分化、利益主體多元現(xiàn)象不可避免，起碼在監(jiān)管領域，傳統(tǒng)的全能政府控制模式已不能適應時代進步和社會需求。涉及農產品質量安全的監(jiān)管者、生產經(jīng)營者、消費者以及各相關非政府組織，多元的利益主體要求一種開放、動態(tài)和多元參與的監(jiān)管模式，以自主性取代過去那種強制公民接受由政府監(jiān)管者所限定的整套服務體制。因此，作為社會公共產品和服務的提供者，政府要在堅持監(jiān)管的主導地位，完善自身監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力和水平的同時，積極引導、充分發(fā)揮非政府組織和個人的作用，實現(xiàn)各主體間的互促合作、相互監(jiān)督，共同推進我國農產品質量安全監(jiān)管體系的實現(xiàn)。
