節水投融資政策現狀及對策建議淺析

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摘要：近些年，我國投融資體制機制改革不斷推進，對節水投融資機制產生較大影響。文章分析了我國節水投融資相關政策，研究了新時期節水投融資特點和存在的不足，提出了相關對策建議。

關鍵詞：節水優先；節水行動；節水投融資機制；合同節水；PPP模式

0引言

深入落實“節水優先”，長期深入做好節水工作，不斷提升水資源利用效率和效益，離不開穩定的節水投入機制。近年來，我國投融資政策調整較大，出臺了一系列深化投融資改革的政策法規，不斷明確新時期投融資改革的方向和主要模式，同時對水利投融資創新機制也提出了要求［1］。目前，充分發揮市場機制的作用，形成水利投資的內生增長機制，是當下水利投融資改革創新的重要路徑。然而，節水工作的廣泛性、滲透性和社會性程度都較高，導致節水投入機制復雜性也較高。雖然一些新型金融工具、融資方式如PPP模式、合同節水等在節水領域得到一定運用［2］，取得了一些進展［3］。但從政策現狀來看，還存在著節水投融資政策不夠系統集成，投融資渠道還不夠通暢，投資規模有待擴大，社會資本參與的積極性還不高等問題，需要進一步分析和探討節水投融資機制，以滿足新發展階段對節水型社會建設提出的新要求。

1新時期我國節水投融資政策情況

1.1節水投融資政策簡述

筆者選擇了其中5項進行分析。一是《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）。文件提出了鼓勵社會資本參與節水供水重大水利工程并享受相關補助和優惠政策，同時也明確了社會資本可優先獲得新增水資源使用權等取得投資回報。二是《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》（發改環資〔2016〕629號）。文件明確了發展節水服務業的方法，提出了合同節水項目的多種融資方式，主要有財稅支持、發行綠色債券募資、金融機構開展綠色信貸、運用互聯網＋供應鏈金融方式、設立節水服務產業投資基金等，拓展了節水投融資渠道。三是《全民節水行動計劃》（發改環資〔2016〕2259號）。文件提出鼓勵地方政府投入專項資金，激勵用水戶和生產企業廣泛參與，鼓勵生產廠家開展“以舊換新”活動等。四是《國家節水行動方案》（發改資環規〔2019〕754號）。文件從財政、金融、社會資本、企業、融資模式等方面提出了節水投融資機制。例如，提出了積極發揮銀行等金融機構作用，鼓勵金融機構對符合貸款條件的節水項目優先給予支持等。五是《“十四五”節水型社會建設規劃》（發改環資〔2021〕1516號）。文件提出要強化財政投入保障，以及采用PPP模式、綠色債券、資產證券化等方式拓寬融資渠道，同時也明確了中央和地方的投入責任，如中央預算內投資對節水示范項目給予適當支持，地方要構建多元化投入保障機制。上述政策表明，我國當前的節水投融資政策，一方面重視財稅政策的完善，另一方面也不斷引入一些新型金融工具和融資方式，如PPP模式、合同節水、綠色信貸等，融資渠道已具多樣化態勢。

1.2節水投融資實踐情況

一是在財政投入方面，由于節水工作涉及行業、領域和內容都較多，財政投入方式和渠道也不盡相同。其中，水利部門主要以節水灌溉工程建設為主，輔以其他補貼補助、貼息等專項資金。城建部門在國家節水型城市建設中［4］，將節水財政投入作為一項重要考核指標，規定的節水資金投入要占本級財政支出的1‰以上。在工業方面，國家在安排中央預算內技術改造資金時，明確對節水改造項目給予重點支持。在地方層面，廣東等地出臺了節水專項資金管理辦法，明確了節水專項資金來源、使用、分配等內容，建立了穩定的節水專項資金投入機制。二是在金融信貸方面，福建、江蘇、山東等省份積極與銀行機構對接，加強銀政合作，推行“節水貸”，支持企業開展節水。作為一款金融產品，“節水貸”抵質押率低于同期商業貸款，如江蘇銀行向節水型企業投放的首筆“節水貸”，年化利率為3.85％，在一定程度上解決了節水企業融資難、融資貴的問題。三是在新型融資工具方面，2014年國家推行PPP模式以來，在農田節水灌溉領域得到應用［5］，是水利行業采用PPP模式的主要領域之一。2016年推行合同節水以來，設立了節水投資基金，吸引社會資本進入，推進了節水服務業企業發展，合同節水項目不斷增多。在股權投入方面，京藍科技收購沐禾節水100％股權，進入農業節水行業，成為我國節水行業除大禹節水集團外另一家A股上市公司［6］。

2節水投融資政策特點與不足

2.1節水投融資政策特點

從上述政策和實踐情況看，隨著我國投融資體制機制改革的不斷推進，各種新型金融工具、融資方式在節水領域得到運用，初步形成新時期節水投融資機制。一是從投資主體看，涉及到政府、企業和金融機構等，投資主體呈多樣化。資金來源渠道主要包括財政、金融、企業自籌和市場融資。近些年來，企業投入規模不斷增大，節水社會服務業不斷發展。二是從投融資模式看，節水投入從以政府投入為主，向融資模式多樣化發展。目前，金融信貸、PPP模式、IPO、合同節水、節水投資基金等融資模式已經在實踐中得以應用，但上述節水政策中提出的綠色債券、資產證券化等融資模式，目前還沒有應用案例。三是從投資領域來看，節水灌溉、節水工業、節水城市等多個方面都形成了具有各自特點的投融資機制。其中，節水灌溉以政府投入為主，社會資本也已進入；國家節水型城市的投入制度最明確；節水工業除了稅費優惠外，一些政策支持與節能聯合實施，目前工業節能減排領域已建立了較為健全的投融資機制［7］，并帶來較高的社會資本參與度，與其相比，節水工業的投融資機制還有較大完善空間。

2.2節水投融資政策的不足

一是節水投融資政策較為分散，沒有形成合力。從當前節水投融資政策看，多數分行業、分部門設立，缺乏系統的綜合考慮，而節水與節能、節水與減排等密切相關，若僅強調用水過程的節約，受投入、人力、工藝等因素影響，無疑會制約節水政策全方位深入落實。經過多年的培育，目前節能減排市場化程度相對較高。按照有關資料，目前全國從事節能服務業務的企業數量達到7000多家，行業從業人員近萬人，節能服務產業總產值近6000億元，減排二氧化碳1億多t，社會資本和社會力量參與效益顯著。不少觀點認為，節水投融資政策應該積極借鑒其經驗，進一步建立和完善節水財稅政策。但筆者認為，節水投融資政策不僅要“借鑒”，更要學會“搭車”和“借用”，借力節能減排的政策基礎和已經發展起來的節能服務業，彌補節水服務專業化企業少的問題［8］，將節水節能減排綁在一起，形成政策合力，這樣，無論是政府還是社會資本的投資收益都會增加。二是政府投入與節水優先政策還不匹配。節水工作有著自身鮮明特點，需要從觀念、意識、措施等各方面都把節水放在優先位置，涉及領域、范圍和內容都較廣，既包括工程性措施，也與非工程性措施密切相關，而從節水現實情況看，非工程措施的作用十分重要。從政府投入上，包括資金投入和政策投入兩個方面。一方面，財政資金分為中央和地方兩部分，中央財政水利資金主要側重于節水灌溉工程投入［9］，在地方層面，不少省份地方財政投入規模不大，特別是地方財政能力有限，能夠用于支持節水的資金更加有限。因此，在財政節水投入的規模和范圍有限的情況下，節水利益相關方參與動力也就不足。而節能領域則與此不同，按照有關資料［10］，2006—2016年，在政府財政資金的帶動下，社會資金大量涌入，全社會投資規模累計達到3.2萬億元；其中，2016年，中央和地方政府財政資金帶動社會資金的杠桿率為1∶4.3。另一方面，政府投入中的非工程措施考慮不夠，投入范圍不夠寬泛，在節水意識、觀念培育方面的投資不足。從政策投入看，盡管節水地位重要，但在刺激地方政府、社會力量、用水者參與節水方面，當前的激勵政策主要為政府資金支持、稅收減免等方式，金融通道尚未完全打開，也缺乏投資抵免、加速折舊、延期納稅、即征即退等多種支持方式，政策投入不完善。三是對降低節水項目融資成本、吸引社會資本參與的支持力度不夠。建立和完善新時期節水投融資機制的本質就是要構建“兩手發力”的實施路徑，其中就是要想方設法發揮市場的作用，吸引社會資本和社會力量參與。而社會資本參與節水的動力就在于有利可圖，而節水項目通常利潤不大，投資回收期長，增強項目吸引力的措施之一就是降低相關成本特別是融資成本。雖然上述政策都明確提出了“財稅政策支持”“財稅支持”“發行綠色債券”“引導社會資本參與投資”等，但由于沒有明確和可操作的財稅金融扶持等配套措施，也沒有具體的試點推進方案，使得這些政策規定還停留在“鼓勵”等層面，政策供給推力不足，無論是銀行機構還是社會力量都缺少參與的動力。

3主要對策建議

3.1整合和集成節水節能減排政策，增強政府投入效能

用水用能是產業發展的最基本要素且密不可分?？紤]到我國節能減排投融資政策漸已成熟，再建節水投融資體系難度較大等因素，可以采用“借力”節能減排投融資機制的思路，加強行業間的互相滲透和邊界消融，在節能減排相關政策中充分考慮節水需求，例如用好節能減排補助資金、工業轉型升級（中國制造2025）資金、綠色建筑和綠色生態城區財政補助／獎勵資金等，形成“節水節能減排”政策整合和集成。這種思路的本質就是在現有節能減排投融資政策體系中，納入對節水基本建設、節水改造項目、節水產品研發和推廣、節水服務產業等方面的支持，進一步完善節水金融市場、政策、產品、渠道、模式、服務體系和風險防控體系等。這種結合或者融合可以向市場快速釋放積極的政策信號，有助于提高財政資金的使用效率，降低交易成本，從而以最小的財政成本培育更強的市場。

3.2明確財政投入政策，拓展財政投入范圍

財政資金的種子、示范、杠桿和帶動作用在節水工作中十分重要。借鑒節能領域、國家節水型城市建設和一些地方的節水專項資金管理辦法，明確節水政府投入政策，建立穩定的財政投入制度，包括財政投入規模、范圍、方式、方法等，明確財政補貼、獎勵、貸款貼息的辦法。

3.3建立金融信貸支持通道，降低融資成本

落實“節水優先”、推進節水產業的發展需要大量資金投入，在政府投入有限的情況下，需要有金融業的深度參與。特別是在“金融回歸本源，支持實體經濟發展”的金融改革進程中，為促進金融資本進入節水領域，要積極聯合有關金融機構出臺相關政策，將節水作為綠色金融重要的支持方向，為節水企業提供中長期政策性低利率貸款支持，不斷創新節水信貸金融產品，如“節水貸”業務，搭建綠色金融平臺，為節水項目提供貸款增信，既能解決綠色金融政策缺乏、金融機構信貸支持不夠等問題，也能幫助企業開展節水改造，解決融資難融資貴的問題。

3.4積極發展市場化融資，“兩手發力”配合提升投資效率

一方面，用財政資金帶動社會投資，不僅有助于降低運維成本、提升項目質量，也能激發民間投資熱情、提升市場主體活力。以政府投入撬動銀行信貸，以專項債拉動社會投資等做法，發揮了財政政策的“杠桿”作用，業已產生了積極作用。另一方面，隨著節水產業邊界不斷融合和拓寬，也會吸引各類社會資本的參與，單一的融資模式已經不能滿足節水產業發展中對資金的需求，按照節水項目的特點，也會產生更多的市場化融資模式，包括綠色金融、產業基金、股權融資、債權融資、綠色債券融資、PPP模式、合同節水、綠色資產證券化、融資租賃等，資金來源渠道不斷拓寬，才能形成靈活、低成本的資金解決方案［1］，如此，政府和市場的“兩只手”將發揮更大合力。

3.5大力推進中小微節水服務企業發展，提升市場主體活力

節水工作社會性強，節水產業的發展，離不開節水服務業的支撐。在推進節水服務業發展時，未必大型、規模企業就給力，在很多領域，實際上更適合小微企業，以小來壯大。出臺面向中小微節水服務企業的激勵政策，建立好財稅金融手段，明確財政資金直達機制，落實好兩項直達貨幣政策工具，構建適宜節水項目的金融產品和融資工具，如金融機構為合同能源提供的保理融資業務，可大大激發市場主體活力，促進中小微節水服務業的發展。

作者:李香云 單位:水利部發展研究中心