政策性融資擔保機構現狀淺析

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摘要：加大對中小微企業和“三農”的服務力度是深化金融供給側結構性改革的一個重要任務，為緩解當地小微企業及“三農”融資難、融資貴的問題，政策性融資擔保機構不斷設立。本文通過對政策性融擔機構的發展現狀進行分析，發現其主要存在對政府的過度依賴、風險機制不完善、擔?？蛻舯旧盹L險較大等外部問題，也存在數字化系統建設落后、“多頭管理”詬病、產品創新能力弱等內部運營問題，同時，政銀擔合作存在壁壘，針對上述問題提出以下建議：從創造良好的發展環境改變外部問題，從加強運營能力提高信息化水平解決內部問題，通過激勵手段打破銀擔合作壁壘等，為機構持續性發展提供借鑒。

關鍵詞：政策性；擔保融資機構；小微企業；“三農”

我國為了進一步解決中小企業的融資問題，建立了中小企業的信用擔保體系，主要以政策性、互助性、商業性擔保公司為主，但是從目前我國的市場環境和企業實際發展情況來看，更多的還是政策性的擔保公司發揮出的作用更大一些[1]。2019年國務院辦公廳印發《關于有效發揮政府性融資擔?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I和“三農”發展的指導意見》，明確指出通過政府性融資擔保這只“有形之手”，構建起財政和金融協同支持小微企業和“三農”等實體經濟發展的市場化機制，帶動更多金融資金投入小微企業和“三農”，使財政資金更好發揮“四兩撥千斤”的作用。同時，我國疫情防控形勢目前仍非常嚴峻，支持民營和中小微企業渡過難關的關鍵在于：一是加強信貸紓困，二是降低融資成本，三是發揮各地政策性擔保機構作用。為堅持我國統籌推進、聚焦支小支農的原則，我國各地設立政策性融資擔保機構，按照“堅持政策性定位、探索市場化運作、確?？沙掷m經營”原則，立足支持本地經濟和社會發展，活躍地方經濟，促進中小微企業和“三農”發展。雖然政策性融資擔保機構的設立在一定程度上發揮了它的使命，但是在實際業務開展中仍面臨諸多問題。本文通過對我國地方政策性融資擔保機構目前發展現狀的分析，研究其面臨的現實問題，探索可持續的經營發展戰略。

一、政策性融資擔保機構設立的理論基礎

1.政策性融資擔保機構概念

政策性融資擔保機構是指依法設立，由政府及其授權機構出資并實際控股，以服務小微企業和“三農”主體為主要經營目標的融資擔保、再擔保機構。自2009年開始，融資擔保機構浪潮開始涌現，其主要作用是通過政策性擔保機構扶持當地小微企業及“三農”，解決融資問題，且實行擔保費優惠政策，既能降低企業融資成本，又要保證擔保公司的正常運作。

2.政策性融資擔保機構理論基礎

減少信息不對稱產生的成本。在市場交易中，由于各方之間信息不對稱、交易不確定性的存在，小微企業因自身資信情況較差，難以從銀行獲得貸款，而通過民營擔保公司交易成本極高[2]。因此，政策性擔保機構的設立可以有效減少信息不對稱，政府通過成立該機構，打破了銀行與中小企業之間的壁壘，減少了信息不對稱的成本。通過社會效益傳輸提高經濟發展。政府出資設立政策性融資擔保機構，使其發揮出支小支農的作用，幫助小微企業和“三農”更好的發展。政策性融資擔保存在一定的代償風險，容易發生虧損，但是扶持的小微企業和“三農”可以保障更多的就業崗位以及政府稅收，實現社會效益，為當地經濟發展做出貢獻，長遠來說是一個良性循環機制。

二、我國政策性融資擔保機構發展歷程

1.融資擔保機構發展時間軸

我國類金融業務起步較晚，擔保業務出現時間也不長，政策性擔保機構的設立至今也不到30年，按照時間軸劃分主要為5個階段：第一階段為1993—1997年，“中國經濟技術投資擔保公司”的成立標志著我國第一家融資擔保公司的設立，但該機構并非扶持小微企業，而是定位于高新技術成果轉化領域，助力我國科技企業的發展；第二階段為1998—2002年，在這時間段中，我國相繼7個省市設立融資擔保機構，擔保體系初步形成，實行各地試點，發展較快，屬于起步階段，融資性擔保在這一階段，業務發展較為順利，擔保額度上升較快，對于解決融資難融資貴的問題，以及支持小微企業民營經濟發揮了重要的作用[3]；第三階段為2003—2008年，全國人大常委會通過了《中小企業促進法》，全國各地開始涌現融資擔保機構、再擔保機構的浪潮，但此時的融資擔保機構并非政府完全控股，基本采用混合式形式設立；第四階段為2009—2017年，部級聯席會議推出《融資性擔保公司管理暫行辦法》，這一階段通過制定準入門檻、嚴格的監管制度對融資擔保行業進行了優勝劣汰的遴選，同時該階段遇到金融危機，不少融資擔保公司破產倒閉，也讓監管部門看到了民營或者混合式融資擔保公司的弊端；第五階段為2018年至今，這一階段國家對政策性擔保機構做出了明確的解釋，同時國務院發布的《融資擔保公司監督管理條例》、銀保監會發布的《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度等，都對融資擔保機構的經營范圍、擔保責任余額計算方式、政銀擔合作要求等作出了非常詳細的規定，使得我國政策性融資擔保公司走向更加規范化的道路。

2.我國政策性融資擔保機構發展現狀

在《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》中就提出了要大力發展政府支持的融資擔保機構。通過新設、控股、參股等方式，發展一批政府出資為主、主業突出、經營規范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政策性融資擔保機構。目前，公共信貸擔保計劃在世界各國已被視為一種改善中小企業獲得信貸機會的有效工具，政府在其中扮演著非常重要的角色，或是直接出資成立機構，或是在后方提供強大的再融資和（再）擔保支持[4]。我國國家融資擔?；鸲ㄎ挥跍使残越鹑跈C構，不以盈利為目的，日常運轉模式主要包括省再擔保和股權投資。其中再擔保是同省級的擔保機構合作，通過轄區內的強強聯合修復銀行等金融機構的風險偏好，最大限度地分攤風險，緩解中小微企業的融資壓力；而股權投資則是防控金融風險的重要后手，通過資金注入增厚擔保機構的安全墊，以緩解預期之外的流動性壓力。截止2020年末，國家政策性融資擔保基金在擔保業務已經覆蓋我國25個省（市、區）和5個計劃單列市，累計完成再擔保合作業務45.6萬戶、7091.4億元，初步形成完整的國擔—省擔—市擔的三級聯動合作體系。且國家融資擔保基金股東主要為財政局、商業銀行、保險公司等，其中財政局股權占比達到45.39%，是最大的出資人和實際控制人。

三、政策性融資擔保公司面臨的問題

1.外部發展條件不足遇難題

①政策性融資擔保機構過度依賴政府，自身發展原動力不足。政策性融資擔保機構的設立是為小微企業及“三農”紓困，本身小微企業及“三農”相對于發展較好的中大型企業而言風險偏大，從銀行融資的難度也大，目前不少小微企業通過各地區政策性融資擔保機構向銀行融資，這也是政府設立政策性融資擔保機構的初衷。然而，在實際操作中仍存在不少問題：第一，政策性融資擔保機構的設立主要依靠政府資金，且保本微利經營，在該條件下，支小支農代償率上升，政府資金不足以維持機構發展，因此能夠扶持的小微企業及“三農”非常有限；第二，小微企業及“三農”本身資產不足，大多無法提供有效的反擔保措施，我國在誠信體系的建設上還不夠完善，缺乏內生性，因此，運用到擔保公司的管理時也有缺陷，通過信用的模式提供擔保目前還較難實現。②政策性融資擔保機構系統不完善，風險防控存在漏洞。目前，我國政策性融資擔保機構大多實行“4+4+2”和“4+3+2+1”兩種分擔模式。其中，“4+4+2”模式是在發生代償時，由擔保公司、省擔保集團、放款銀行按照4∶4∶2比例進行分擔；“4+3+2+1”模式是在發生代償時，由擔保公司、省擔保集團、放款銀行、地方財政按照4∶3∶2∶1比例進行分擔。兩種模式只是分攤比例不同，實際是銀行自身承擔20%風險，政府、擔保公司共承擔80%風險，通過政銀擔合作方式實現風險化解。這種模式需要銀行接受20%虧損的可能性，同時，財政收入需要長期穩定，在政策性融資擔保公司的定位下，代償是必然需要面對的問題，目前，信?；鹬饕揽渴袇^財政注資，長期處于低收益、高風險狀態下，且銀行相對風險獨立，不利于政策性融資擔保公司的業務發展。③小微企業及“三農”本身存在風險大、代償率高的問題制約機構發展。近年來，全國擔保行業的盈利情況整體呈下降趨勢，融資擔保公司平均ROE低于1%，除了部分大型國有融資擔保公司外，大部分融資擔保公司盈利能力較差，處于盈虧平衡點或面臨收益無法覆蓋風險的困境[5]。主要原因是小微企業及“三農”相對于大型企業而言，不穩定性較高，受外部經濟環境影響較大。中小企業的用資、用電、用地成本都高于大企業，由于其規模小，難以享受到地方政府給予大企業的優惠政策，高成本必然要求高收益相匹配，與高收益相匹配的必然是高風險，中小企業在生產經營活動中就容易出現各種投機、不守信用的行為[6]，導致其經營失敗。因此，小微企業及“三農”在融資過程中容易被商業銀行以及擔保公司“逆向選擇”，同時，會被要求增加其他擔?；蚍磽４胧?，特別是在經濟下行時期，這種現象會更加明顯。

2.內部運營面臨各種問題

①數字化系統建設不到位，且難以建立征信體系，存在信息不對稱問題。各地政策性融資擔保公司成立時間較短，規模較小，在小微企業的信息掌握上受到較多局限性，存在信息不對稱問題。首先，小微企業、“三農”、個體工商戶等均存在缺乏完善財務報表、納稅記錄等問題，對企業的深入調查也有一定的難度，且擔保的戶數較多，金額較小，如若每一戶均需要單獨嚴格調查，人力、物力、財力的耗費較大。同時，目前的擔保公司未能接入稅務局納稅系統、人行征信系統等，對于企業的真實情況需要依賴商業銀行，但是按照分擔機制，依賴銀行提供企業資料會存在一定的道德風險。數字化系統建設不到位，多地政策性融資擔保機構仍采用傳統的手工臺賬模式，數據容易出現遺漏、丟失，不方便統計，對省擔、國擔系統沒有一套完善的對接系統，出現代償時，需要層層上報審批，導致效率低的問題。②各地政策性融資擔保機構受“多頭管理”，存在政企不分、主業不清等問題。由于政策性融資擔保機構股權結構原因，導致其存在“多頭管理”的問題，財政局、國資委、人民銀行、省擔、國擔公司都有權管理其經營，導致地方擔保公司在業務開展過程中受到多方掣肘，增加溝通成本。另外，地方擔保公司政企性質不明確，主業不清晰：由于市場偏低的保費收益無法覆蓋其較高的業務風險，為實現自身持續性發展的需要，該類擔保公司普遍采用“以商補政”的方式，大力發展以債券融資擔保為主的商業擔保業務，使得直接支持中小企業融資的政策性融資擔保業務逐年萎縮，在業務結構中占比較低[7]。③政策性融資擔保機構業務創新能力弱，未能良好的在經濟社會中發揮作用。目前，地方擔保公司的產品相對單一，未能結合當地經濟發展情況設立有效的業務產品，導致服務覆蓋面窄，專項產品設立不足。同時，公司規模小，很多地方對業務戶均金額、單筆金額、行業類別等都做了一定的限制，對客戶按照準入門檻進行“一刀切”，使得服務對象有限。另外，業務拓展能力不足，企業通過到擔保公司向銀行貸款需要增加財務成本，加之，小微企業等本身不良風險偏高，政策性擔保費一般不超過1.5%，前期風險控制不到位容易導致代償激增，因此，對于企業和擔保公司雙方而言，積極性均受到影響。目前地方擔保公司資本金只有幾個億，且國內擔保機構放大倍數均不足，基本無法達到注冊資本金的10倍，因此，銀擔合作的規模非常有限，對于國有商業銀行而言，銀擔合作并無較大吸引力。3.銀擔合作協調性不夠，銀行缺乏支持小微企業的內生動力正如上述幾點提及，銀擔合作存在以下幾點不暢：第一，銀行并未參與到擔保公司中來，相對獨立，且與民間擔保機構合作不同，銀行仍需要分攤20%的風險，對于銀行經營而言，并無較大合作吸引力；第二，擔保公司規模較小，且考慮到代償風險對合作客戶設有較高的準入門檻，銀行的業務報送受到一定的限制；第三，考慮到小微企業及“三農”的融資成本，銀行需要在利率上給予一定的優惠，滿足企業要求；第四，擔保公司信息系統不全，客戶的挖掘、信息收集對銀行依賴較多，合作銀行容易導致“道德風險”和“逆向選擇”。

四、政策性融資擔保機構經營對策分析

1.為擔保機構創造良好的發展環境

①鼓勵各地商業銀行積極注資，提高擔保公司與商業銀行的關聯性。目前，各地政策性融資擔保機構大多由省、市、區財政出資，很少由商業銀行入股，在銀擔合作時，商業銀行的獨立性較強，擔保公司在業務開展過程中，存在被動的情況。如果各大商業銀行對擔保公司注資，相應給予擔保公司所經營的業務，質量也會有所提高，畢竟大部分客戶信息需要依賴銀行提供，可以減少銀行的“道德風險”。另外，銀行投入一定資金后，對于發生的不良業務，在代償過程中也會更加順暢，減少摩擦。②完善風險補償機制。作為政策性融資擔保機構，發生不良以及代償是不可避免的，當前政策性融資擔保機構主要依靠各地財政，但財政資金有限，無法持續穩定供給。同時，各地政府對風險補償金大部分為一次性投入，后續補償金來源并不清晰。因此，需要多渠道建立補償機制。首先，擔保公司按照自身業務量計提撥備準備金，抵御未來風險。其次，考慮到擔保費收費標準低，一般不得高于1.5%，計提撥備的金額有限，且過度計提撥備會影響利潤考核，需要從合作銀行入手，可以通過合作銀行的擔保金額、業務質量、代償率等多個因素考量，設立新的風險補償機制，按照比例為擔保機構提供補償金。③加快建設小微企業及“三農”服務平臺。小微企業與“三農”因自身經營年限、管理制度、規模等原因導致經營風險較大，解決這一問題需要從根本出發。各地因結合當地小微企業及“三農”發展優勢，設立服務平臺，幫助其改善管理水平，完善財務制度，減少融資成本，從企業自身提高發展能力，幫助企業更好更快成長。

2.加強擔保機構自身運營能力

①加強信息化建設，完善人才隊伍。擔保公司業務的開展需要建立完善的信息系統，依賴商業銀行不是長久之計，加快人行征信系統的接入是解決目前信息不對稱的重要手段。同時，需要加強信息化建設，完善省、市、區的擔保業務上報以及分擔系統，建立區域性的信用信息共享平臺，利用大數據的現代信息技術手段，提高體系內各擔保機構的管理水平和服務效率，同時，推行信息開放共享，降低信息不對稱風險，提高各擔保機構的管理水平和服務效率，同時，推行信息開發共享，降低信息不對稱風險，實現各擔保機構的協同發展[8]。利用“5G”大數據技術實現實時數據更新與監測，有利于擔保機構的穩定發展。另外，我國現各地區擔保公司規模較小，人數不多，且大部分人員從商業銀行或公務員轉型到擔保公司，擔保業務屬于金融衍生工具，具有一定的專業性，與一般的商業銀行業務在風險控制、客戶質量以及風險分擔上都有較大的不同，需要在人才隊伍建設上加大力度，可以通過員工培訓、薪酬激勵等手段，提高員工專業素質。②立足主業，明確定位，各級管理部門職責邊界清晰。擔保公司雖然面臨風險較大，但不能因噎廢食，為了降低不良率而減少主業經營是不可取的。需要明確自身政策性的定位，不以盈利為目的，扶持當地企業發展。第一，設立容錯機制，對于不良率給予一定的容忍度；第二，各級管理部門在職責邊界上需要明確，多頭管理不但降低工作效率，對于經營風險的擔保機構而言，對其專業發展也很不利。因此，地方擔保機構需要加強上下聯動，統一管理，形成完善的擔保體系，明確擔保機構的發展方向。③擔保機構需因地制宜，創新產品，實現個性化擔保。各地區的經濟環境不同，擔保機構所經營的風險也各有不同，因此，擔保機構的產品不能千篇一律，需要各地擔保機構結合當地經濟發展情況，對客戶從事的行業、資產規模、主營收入、經營年限等不同指標建立多元化考核標準，對企業進行全面分析從而判定是否介入擔保。另外，針對地區特色經濟發展，可以創新擔保方式以及擔保產品，真正達到為地區經濟發展而服務的目的。

3.加強各商業銀行支持小微企業的激勵機制，打破銀擔合作壁壘

打破銀擔合作的壁壘除了上述的鼓勵銀行注資以外，還需要為銀行設立支持小微企業的激勵機制。作為商業銀行，與政策性融資擔保機構有著本質的不同，銀行需要考核利潤，考慮到小微企業及“三農”的風險大、利潤低、貸款金額小等原因，銀行缺乏扶持小微企業及“三農”的原生動力，但實際上政策性擔保機構的參與相當于銀行在為中小企業貸款的過程中，犧牲自己很小一部分的收益來購買了一份保險，當代償情況出現時不至于獨自承擔所有的風險[9]。加強銀擔合作主要有以下兩點：第一，可以加大人行、銀監等機構對商業銀行小微企業扶持力度的考核指標，鼓勵銀行提高小額貸款比例；第二，推進銀保合作過程中的雙方業務流程整合，改造銜接好雙方流程，特別是伴隨著線上貸款的推進，銀擔雙方需要通過系統對接，開發新的合作模式[10]。我國政策性融資擔保機構在助力經濟發展中起到了一定的作用，但由于各種內外部原因，目前并沒有真正發揮國家和地方融資擔?；鸬恼吖δ茏饔?。因此，政府部門需要對銀擔合作設立激勵機制，創造良好的合作環境，切實落實支小支農目標，政策性融資擔保機構在依托政府資金的同時，需要加強銀行的粘性，降低合作門檻，拓展自身業務，銀行必須要站在履行社會責任、對合作伙伴負責、對自己負責的高度正確看待銀擔合作問題，政銀擔良好合作的基礎在于搭建良好的平臺，減少信息不對稱，提高效率，降低成本，形成合力?？傊咝該C構是服務地區經濟發展的關鍵要素，但政策性擔保機構的發展需要依賴銀擔三方的共同努力。

作者:周潔 單位:同濟大學浙江學院