軌道交通投融資發展現狀及對策

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【摘要】分析了城市軌道交通迅速成為大中型城市的骨干交通方式的現狀，從軌道交通發展及其投融資現狀入手，對我國相關的政策進行梳理分析，整理出當前投融資方面存在的問題，包括投資主體相對單一，對政府財政依賴性較大；建設步伐過快，投資動力不足；運營收入缺口較大，項目自身盈利能力較弱；缺乏合理的補貼機制，政府壓力過大，從積極發展多元主體的投融資模式；合理控制規劃，管理投資總規模；提升盈利能力，發揮其雙重價值；制定合理的補貼機制，調動積極性4個方面提出了保障軌道交通合理發展的相關措施建議。

【關鍵詞】軌道交通；投融資；措施建議

1引言

隨著經濟改革的深入和城鎮化的快速推進，人口不斷向城市群或都市圈聚集，因此，城市群和都市圈的居民對出行距離、便捷度的需求更高。城市軌道交通有其他公共交通工具不可比擬的優勢，其有效緩解了交通擁堵問題，直接或間接地提高了人民的獲得感和滿足感，迅速成為大中型城市交通設施建設的首選。

2我國城市軌道交通建設投融資現狀及政策梳理

2.1軌道交通投融資現狀

數據表明，我國城市軌道交通建設發展迅猛，從累計運營線路總長度和增長率這兩個指標便可見一斑。2016年，我國城市軌道累計長度為4152.8km，2021年增至9192.6km，年均復合增長率高達17.2%。相關研究預計，2022年我國城市軌道交通累計運營線路長度將超過10000km，同比增長速度將超過15%。但是，軌道交通建設資金需求量大，占用時間久。根據建設難度、空間維度等不同因素，每條線路的投資通常為幾百億，建設周期通常為2~5a，運營期一般為30a。在軌道交通的建設期和運營初期，資金需求遠大于資金回報，即使進入運營階段的成熟期，項目收益仍不確定。加上當前我國軌道交通更注重公益性，設定票價較低，因此，投資的回收期較長，其建設及運營中的投融資備受關注。軌道交通是現代城市的主要基礎設施，隨著其建設投資規模的日漸攀升，以往依賴政府投資的模式已無法有效解決資金需求。同時，現階段一些政府資金緊張，政府主導的模式也很難維持，需要開發和利用更加合理的投融資模式來實現雙贏甚至多贏的局面。因此，演化出多種新型投融資模式。總體來看，目前投融資模式主要為政府主導型投融資模式和市場化多元主體投融資模式。不同的投融資模式有各自的優劣勢，具體分析見表1。

2.2相關政策梳理及分析

軌道交通的建設和運營情況已成為各城市核心競爭力的主要指標，新建和擴建軌道項目競相申報落地。為了規范軌道交通建設和運營等問題，國家層面陸續出臺了相關政策文件，如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號）等，有力地實現了建設高效、運營合規、防范化解債務風險等目標，為我國軌道交通的健康有序發展指明了方向。相關政策梳理參見表2和表3。通過將國辦發〔2018〕52號與原有文件進行比較，從“申報門檻”“運行強度”“投融資”以及“風險管控”這4個維度可以發現，政府層面不斷收緊和提高申報軌道交通建設門檻，同時明確給出參考的規劃期限，確保充分的規劃時間能夠做到多方兼顧，避免沖動決策和激進行為。

3現階段我國軌道交通建設投融資存在的問題

結合當前出臺的各類軌道交通規劃以及管理政策文件，歸納出當前軌道交通投融資仍存在的問題，主要表現為以下幾點。

3.1工程項目投資主體相對單一，對政府財政依賴性較大

由于我國經濟體制的特殊性以及軌道交通自身特殊的公益性，導致當前各軌道交通建設項目對政府的資金依賴依然較大，非政府資金參與的積極性和程度不夠，多元化投資結構程度依然不高。具體表現為部分軌道交通建設項目政府財政資金占比大，甚至超過50%，有些高達100%。同時相關法律制度以及優惠政策的制定無法趕上實際軌道交通發展的進程，導致政府與社會資本的責權利劃分缺乏一定的上位政策支撐，風險劃分不夠合理，進一步使得社會資本對于軌道交通建設項目采取觀望的謹慎態度。

3.2建設步伐過快，投資動力不足

據統計，2015年全國城市軌道交通投資額為3683億元，2020年已達到6286億元。從國家發改委批復的各市軌道交通線路數量來看，2019年為30條，2020年為61條，2021年為27條。數目繁多的待建和在建項目的背后是巨額的投資規模，而龐大的投資規模超出了當前政府的融資能力。而多數地方財政短期增長能力有限，從而有可能出現大量貪多求快的工程，使項目后期投資動力不足[1]。

3.3運營收入缺口較大，項目自身盈利能力較弱

在我國，軌道交通定價不單純以盈利為目標，更關注其社會公益性，因此，票價普遍偏低，而軌道交通的建設、機車的購置以及后期運營的維護等都需要耗費大量的資金，很難在短期靠客運收入回收投資，造成較大的運營收入缺口。2020年，45座城市中大部分城市的運營收入無法抵補當年營運成本，甚至部分城市收入缺口較大，需要靠政府補貼才能勉強抵補虧損。同時，當前的會計政策和財務準則下，忽略了由于軌道交通的建設和運營為沿線而帶來的間接溢出效應，導致大量隱形財富未得到計量。對軌道交通上蓋以及周邊地塊的綜合開發是創造盈利的重要途徑之一，當前多數城市缺乏綜合開發意識，未將可觀的人流變現。因此，整體來看，軌道交通項目自身的盈利能力較弱。

3.4缺乏合理的補貼機制，政府壓力過大

政府財政補貼是激發社會資本的參與度和高效管理效能的有效手段。但現階段政府缺乏合理有效的補貼機制，補貼政策和扶持機制也不盡完善和體系化。政府未構建起足夠市場化的公共服務和產品購買機制，補貼標準設定也不盡合理。大部分軌道交通線路缺乏綜合開發的意識和相關的行動，導致資源難以得到充分利用，加之對軌道交通帶來的隱性社會效應和經濟效應缺乏量化衡量，因此，難以計算出真實的運營缺口，從而導致補貼機制不夠合理，難以激起社會資本方的積極性，巨額的補貼導致政府方的壓力過大。

4保障軌道交通投融建設資合理發展的措施與建議

4.1積極發展多元主體的投融資模式

政府是軌道交通建設的主要發起者和投入者，但政府難以覆蓋所有的建設投資，因此，適當引入社會資本方是必要的。可以從兩個方面加強政府與社會資本的融合：1）資本金的募集，合理運用PPP模式，成立項目目標公司，以項目公司為融資主體，通過發行股份、企業債券等直接融資方式來募集相應的資金；2）做好分類管理，對于盈利狀況較好的線路，減少政府的介入，發揮社會資本的作用和優勢，提高市場化程度，政府回歸行政管理角色。而對于盈利狀況不佳的線路，PPP模式是解決該問題的一把利器，但在實施過程中需要提前設定合理的投資回報機制、補貼標準以及退出機制，確保政府與社會資本方責權利明晰，同時充分調動多元主體的積極性，發揮協同效應。

4.2合理控制規劃，管理投資總規模

為了避免過度建設和投資，造成財政資金的不合理耗費，相關政策文件針對性地提高了軌道交通項目申報的門檻，并從多角度嚴控債務風險和隱患。政策是標準，關鍵在于實施，因此，重點在各級地方政府，其應該充分考慮當地實際需求、財政實力、建設條件等情況，慎重申報，確保自身財政實力或融資能力能夠保證項目的落地，從源頭上把握好總量和建設時序[2]，解決當前政府財政壓力大、后期投資不足的問題。

4.3提升盈利能力，發揮其雙重價值

提升軌道交通項目的盈利能力可以從兩方面著手，一是票價制定；二是非客運經營收入。制定合理的票價體系，改革的思路可以參考國家電網峰谷期歧視定價和高鐵采用浮動票價的思路，動態單價在這兩個系統內均取得了不錯的效果，因此，軌道交通可以適當運用相關票價制定思路，來回收資金和疏導交通。非客運收入，除了傳統的廣告傳媒收費、站內經營區域租金收入等，政府可以適當地將軌道交通沿線及地下地上空間的開發權讓與社會資本，充分利用軌道交通帶來的巨大人流發展物業開發，例如，深圳前海時代的TOD模式。當非客運收入占比較高時，客運收入中的票價將有較大的下降空間，從而實現社會、經濟效益的雙贏。

4.4制定合理的補貼機制，調動積極性

當運營收入存在缺口時，需要政府結合當地情況制定合理的補貼機制。不同地區所使用的補貼模式也將不盡相同。補貼機制設定的合理性，將直接影響整個項目的投融資活動。同時補貼標準的制定需要考慮社會資本的實際情況，建立科學的評價指標體系，運用大數據、云計算等工具來計算出初步補貼標準，再加以調整，做到能夠充分調動社會資本的積極性。當前我國運用的較多的補貼機制有4種，分別為：影子票價、車公里補貼、等額本息支付可用性付費模式以及優化現金流模式，總體來看更偏向于貨幣補貼。另一個思路是輔以政策補助或其他非物質補貼幫扶手段，按需實行。

5結語

當前軌道交通建設和運營較突出的矛盾就是投融資，投融資涉及的主體繁多、涉及的方面也就是全方位的、起到的作用也是最為直接和深遠的。關鍵是要處理好政府和社會資本的關系以及軌道交通項目與民眾的關系。軌道交通的建設和運營不是一朝一夕的事情，因此，需要以科學的態度、理性的思維、穩健的步伐做好軌道交通項目的申報、建設、運營等環節。運用合理的投融資工具，助力軌道交通的健康有序發展，實現社會、經濟效益的共贏，更好地發揮其經濟帶動作用與交通疏導作用，從而支撐和引領城市的健康發展。

【參考文獻】

[1]李成.我國城市軌道交通建設規劃存在的問題及對策建議[J].產業觀察,2020(3):221-222.

[2]張娜.我國城市軌道交通投融資現狀及對策研究[J].綜合運輸,2021,43(4):46-49.

作者:王奇卓 單位:中鐵建重慶投資集團有限公司