流動人員人事檔案管理的職責(zé)分工
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對于流動人口而言，人事檔案不僅是工作、生活中不可缺少的憑證，更是維護(hù)自己合法權(quán)益的必要工具。但目前管理主體的復(fù)雜性給流動人員人事檔案管理帶來了諸多問題。提高流動人員人事檔案的管理水平，必須對管理主體及其職責(zé)進(jìn)行梳理，解決好職責(zé)分工的問題。我國中央法規(guī)中有6部與流動人員人事檔案管理主體及其職責(zé)相關(guān)，包括1996年修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），1999年修訂的《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），1996年12月2日頒布實(shí)施的《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），2014年12月10日中共中央組織部等五部門的《中共中央組織部人力資源和社會保障部等五部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（以下簡稱《通知》），2009年7月24日頒布實(shí)施的《公務(wù)員辭去公職規(guī)定（試行）》，2014年6月12日的《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)管理干部檔案的通知》等。與此同時(shí)，流動人員人事檔案的地方立法也取得了一定成果，如北京、安徽、重慶、廣州等地先后出臺了相關(guān)管理辦法和服務(wù)規(guī)范。
一、職責(zé)分工視角下的流動人員人事檔案管理主體現(xiàn)狀
依照現(xiàn)有法律法規(guī)，從流動人員人事檔案的監(jiān)督制度部門、主管部門、形成單位、管理單位等角度來看，流動人員人事檔案管理主體現(xiàn)狀如下：
1.黨委組織部門。
黨委組織部門對于流動人員人事檔案管理有監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，黨委組織部門參與流動人員人事檔案法規(guī)的制定，如1996年的《規(guī)定》和2014年的《通知》。第二，法規(guī)中有明確規(guī)定。1996年的《規(guī)定》第三條明確說明流動人員的人事檔案工作接受同級黨委組織部門、政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)；2014年的《通知》第一條中規(guī)定流動人員的人事檔案管理要“接受同級黨委組織部門的監(jiān)督和指導(dǎo)”。
2.政府人力資源和社會保障部門（原政府人事行政部門）。
1996年《規(guī)定》第三條中規(guī)定流動人員的人事檔案管理接受同級政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。2014年《通知》第一條規(guī)定流動人員的人事檔案主管部門是2008年改組成立的政府人力資源和社會保障部門。但人力資源和社會保障部的13個(gè)主要職責(zé)中沒有和檔案工作直接相關(guān)的內(nèi)容。省級和市級的人力資源和社會保障部門行政權(quán)力清單中，有部分內(nèi)容與職業(yè)中介機(jī)構(gòu)相關(guān)，而各級人力資源和社會保障部門下屬的公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于職業(yè)中介機(jī)構(gòu)。如吉林省人力資源和社會保障廳的行政權(quán)力清單中有“設(shè)立省級職業(yè)中介機(jī)構(gòu)（人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)）審批”的行政許可權(quán)，“對未經(jīng)許可和登記，擅自從事職業(yè)中介活動的行政處罰”、“對勞動者依法解除或者終止勞動合同，用人單位扣押勞動者檔案或者其他物品的行政處罰”的行政處罰權(quán)等；杭州市人力資源與社會保障局的行政權(quán)力清單中有“設(shè)立人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)審批”的行政許可權(quán)，對“未經(jīng)許可和登記，擅自從事職業(yè)中介活動或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的處罰”、“人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)擅自擴(kuò)大許可業(yè)務(wù)范圍、不依法接受檢查或提供虛假材料，不按規(guī)定辦理許可證變更等手續(xù)的處罰”、“人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)超出許可業(yè)務(wù)范圍接受業(yè)務(wù)的處罰”等的行政處罰權(quán)等。中央、省級、地方三級人力資源和社會保障部門職責(zé)與行政權(quán)力清單中均無直接與流動人員人事檔案管理相關(guān)的內(nèi)容，在實(shí)際工作中，也沒有對流動人員人事檔案管理工作給予足夠的重視，沒有有效解決現(xiàn)有檔案內(nèi)容及管理制度不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的矛盾。
3.檔案行政管理部門。
《檔案法》中明確了檔案工作“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，全國檔案事業(yè)由國家檔案行政管理部門主管，因此流動人員人事檔案管理也屬于檔案行政管理部門的職責(zé)范圍。1991年國家檔案局的《國家檔案局關(guān)于中央、國家機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)主要職責(zé)范圍與業(yè)務(wù)管理權(quán)限的意見》明確說明：“中央、國家機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)，在國家檔案行政管理部門統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)下，可根據(jù)本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的管理體制和檔案管理的特殊要求，對本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的檔案工作進(jìn)行必要的監(jiān)督和指導(dǎo)工作。”“中央、國家機(jī)關(guān)檔案機(jī)構(gòu)對本系統(tǒng)、本行業(yè)、本專業(yè)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)時(shí)，應(yīng)注意與各級人民政府的檔案行政管理部門配合，協(xié)調(diào)一致。”1990年頒布、1999年修訂的《實(shí)施辦法》中第七條和第八條分別對國家檔案局和縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，其中包括研究制定法律法規(guī)和方針政策、制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃、對法律法規(guī)及方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、組織檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)等工作。但1996年《規(guī)定》由中共中央組織部和人事部頒布，并沒有檔案行政管理部門的參與，《規(guī)定》在表述流動人員人事檔案的管理主體時(shí)也未將其列入；2014年雖然國家檔案局是聯(lián)合《通知》的五部門之一，但該《通知》在表述流動人員人事檔案管理主體時(shí)，仍沒有提到檔案行政管理部門，可見其流動人員人事檔案主管部門的地位仍需進(jìn)一步確立。正是由于缺乏檔案行政管理部門的參與，流動人員人事檔案管理法規(guī)缺少檔案管理的專業(yè)視角。這一現(xiàn)象在部分地方的立法中得到了改善，如2009年中共重慶市委組織部、重慶市檔案局和重慶市人力資源和社會保障局共同制定和頒布實(shí)施的《重慶市死亡流動人員人事檔案管理試行辦法》對死亡后流動人員人事檔案的管理主體和職責(zé)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，填補(bǔ)了中央法規(guī)對死亡流動人員人事檔案管理規(guī)定的空白。
4.公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會保障部門授權(quán)的單位。
1996年《規(guī)定》中第四條規(guī)定流動人員的人事檔案管理機(jī)構(gòu)是縣以上的（含縣）黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動服務(wù)機(jī)構(gòu)，其他任何單位和個(gè)人不可擅自管理流動人員的人事檔案。[1]442014年《通知》第一條規(guī)定：“流動人員人事檔案具體由縣級以上（含縣級）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會保障部門授權(quán)的單位管理，其他單位未經(jīng)授權(quán)不得管理流動人員人事檔案。”流動人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)中增加了人力資源和社會保障部門授權(quán)的單位，使管理主體得以擴(kuò)展并獲得多元化發(fā)展空間。各級公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)于開發(fā)、配置各行各業(yè)的人才資源，受人事行政主管部門委托，開展人事、流動人員人事檔案管理、集體戶籍掛靠等相關(guān)服務(wù)工作。雖然部分中央法規(guī)對這類機(jī)構(gòu)的流動人員人事檔案管理職責(zé)和管理內(nèi)容進(jìn)行了簡要的規(guī)定，但在實(shí)施時(shí)仍存在許多問題，如與用人單位的合作不足，導(dǎo)致檔案收集不全，難以及時(shí)更新；與流動人員缺乏溝通，導(dǎo)致“人檔分離”、“死檔”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)大河網(wǎng)2015年3月份報(bào)道，河南省人才交流中心和鄭州市人才交流中心的“死檔”已達(dá)10余萬份。這會在評職稱、轉(zhuǎn)正定級、考公務(wù)員時(shí)給流動人員帶來不少麻煩。除了相關(guān)法規(guī)中規(guī)定的管理機(jī)構(gòu)外，流動人員人事檔案實(shí)踐中還存在不符合規(guī)定的其他管理主體。如教育部下屬的留學(xué)服務(wù)中心在1997年成立了“留學(xué)人員檔案室”，北京市留學(xué)人員服務(wù)中心1999年成立北京市留學(xué)人員檔案庫，管理出國留學(xué)人員人事檔案；2009年《重慶市死亡流動人員人事檔案管理試行辦法》在描述死亡流動人員人事檔案原管理機(jī)構(gòu)時(shí)，使用了“各級人民政府人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)、街道辦事處或原人事檔案管理單位”的描述，而根據(jù)1996年《規(guī)定》，街道辦事處或原人事檔案管理單位并無流動人員人事檔案管理權(quán)。除此之外，部分第三方勞動力市場、失業(yè)管理機(jī)構(gòu)、畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等也提供流動人員人事檔案管理服務(wù)。這說明實(shí)踐中存在大量《規(guī)定》之外的管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的人事檔案管理不受黨委組織部門、政府人力資源和社會保障部門、檔案行政管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)，檔案管理水平參差不齊，部分檔案管理質(zhì)量無法得到保障。
5.高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體。
根據(jù)2014年《通知》及《規(guī)定》，未就業(yè)的高校畢業(yè)生及中專畢業(yè)生的人事檔案，國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中辭職、退職、被開除公職等情況的干部及公務(wù)員的人事檔案，屬于流動人員人事檔案。高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體應(yīng)做好學(xué)生檔案或干部檔案的收集、保管和轉(zhuǎn)遞工作，但部分管理主體的檔案管理不規(guī)范、轉(zhuǎn)遞檔案不及時(shí)，導(dǎo)致檔案真實(shí)性和有效性不足。
二、明確參與流動人員人事檔案管理主體及其職責(zé)分工
管理主體種類多、數(shù)量龐大、職責(zé)混亂嚴(yán)重影響了流動人員人事檔案的管理質(zhì)量，因此必須明確流動人員人事檔案管理主體的角色定位及職責(zé)。
1.黨委組織部門、政府人力資源和社會保障部門。
根據(jù)2014年的《通知》，黨委組織部門是流動人員人事檔案管理的監(jiān)督指導(dǎo)部門，政府人力資源和社會保障部門是主管部門。各級人力資源和社會保障部門應(yīng)依照法律法規(guī)科學(xué)管理檔案，并接受同級黨委組織部門的監(jiān)督。應(yīng)明確職責(zé)，做好職責(zé)劃分，與檔案行政管理部門一同完善流動人員檔案管理法規(guī)，建立“集中統(tǒng)一，分級管理”的科學(xué)管理模式，妥善應(yīng)對流動人員人事檔案內(nèi)容急需豐富和多元化、管理設(shè)施和人員不足等問題；建立流動人員人事檔案管理考核制度，定期對流動人員人事檔案管理進(jìn)行檢查，確保法律法規(guī)等的執(zhí)行力，對違法違規(guī)現(xiàn)象加以懲處。
2.檔案行政管理部門。
國家檔案行政管理部門主管著全國檔案事業(yè)，也應(yīng)該是流動人員人事檔案的主管部門。在流動人員人事檔案管理過程中，首先要明確檔案行政管理部門的主管地位，如公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以外的其他機(jī)構(gòu)申請從事流動人員人事檔案管理時(shí)，應(yīng)由人力資源和社會保障部門和檔案行政管理部門共同授權(quán)。其次，檔案行政管理部門要與黨委組織部門和人力資源和社會保障部門配合，有效發(fā)揮其管理作用。除參與相關(guān)法規(guī)的制定外，還要對實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處檔案違法行為。
3.公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)相關(guān)授權(quán)的單位。
公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源和社會保障部門授權(quán)的單位是流動人員人事檔案的管理機(jī)構(gòu)。公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在黨委組織部門、政府人事行政部門和檔案行政管理部門的統(tǒng)籌安排下，做好流動人員人事檔案的具體管理工作。設(shè)立專門的檔案管理部門，配備專職檔案管理人員，提高管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，形成科學(xué)有效的績效評價(jià)體系；與其他流動人員人事檔案管理主體協(xié)同合作，共同做好流動人員人事檔案的管理工作；細(xì)化管理分工，規(guī)范管理流程，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。實(shí)踐中存在的其他流動人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)充分做好準(zhǔn)備，獲得人力資源和社會保障部門和檔案行政管理部門的授權(quán)，取得流動人員人事檔案管理權(quán)，按照流動人員人事檔案管理法規(guī)和制度進(jìn)行規(guī)范管理。2007年北京市的《中共北京市委組織部、北京市人事局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理工作的通知》中，就提出市人事局要分批公布該市具有流動人員人事檔案管理資質(zhì)的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄。北京市委組織部、市人事局對流動人員人事檔案管理情況進(jìn)行檢查，對違反流動人員人事檔案管理有關(guān)規(guī)定和本通知要求的單位和直接責(zé)任人，給予批評教育或黨紀(jì)、政紀(jì)處分，觸犯法律的要依法追究責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，檔案行政管理部門也應(yīng)參與此類檢查，形成黨委組織部門監(jiān)督指導(dǎo)、人力資源和社會保障部門及檔案行政管理部門主管的合理分工。
4.高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體。
高校及中專院校、國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體是流動人員人事檔案的形成、保管和轉(zhuǎn)遞部門。高校及中專院校應(yīng)明確學(xué)生檔案的管理部門，面對就業(yè)、深造的需求，不斷豐富學(xué)生檔案內(nèi)容；保證畢業(yè)生檔案真實(shí)、完整、規(guī)范；建立規(guī)范的畢業(yè)生檔案轉(zhuǎn)遞制度并妥善實(shí)施；提高學(xué)生的檔案意識，從根源上減少“人檔分離”的現(xiàn)象。國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位及人民團(tuán)體應(yīng)根據(jù)1991年《干部檔案工作條例》、2009年《公務(wù)員辭去公職規(guī)定（試行）》、2011年《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法（試行）》等相關(guān)規(guī)定，做好流動人員的人事檔案保管和轉(zhuǎn)遞工作。
作者：魏斌 王璐 單位：鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院