聯(lián)獎聯(lián)懲下企業(yè)信用修復機制淺析
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摘要:世界銀行發(fā)布的《2019營商環(huán)境報告》顯示，我國投資量劣后仍舊是阻礙經(jīng)濟發(fā)展的重要問題，2020年國務院發(fā)布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以示重視。同時，處于國家力導建設守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒機制大環(huán)境下，誠信經(jīng)營成為監(jiān)管重點，失信企業(yè)面臨舉步維艱之困局。應運而生的企業(yè)信用修復制度由于缺乏學理基礎與規(guī)范基礎，未能取得預期法律效果。通過對現(xiàn)有法律框架下企業(yè)信用修復規(guī)范的梳理后總結問題，提出建立獨立完善的企業(yè)信用修復機制，以推動我國社會信用體系建設。
關鍵詞:企業(yè)信用修復;失信等級;聯(lián)合懲戒;聯(lián)合退出
一、現(xiàn)有法律框架下企業(yè)信用修復規(guī)制的整理
信用修復機制源于我國社會信用體系建設的需要，并以精細化發(fā)展之勢不斷向前，而企業(yè)信用修復是其演變至今的重要方面。2011年“十二五”規(guī)劃綱要提出“加快社會信用體系建設”的總體要求，順應該政策思路，2014年《國務院關于印發(fā)社會信用體系建設規(guī)劃綱要(2014～2020)的通知》中明確了社會信用體系建設的階段性任務;2016年《國務院關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱“紅黑名單”機制)中鼓勵建立信用修復機制;2017年《國家發(fā)展改革委、人民銀行關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》(以下簡稱發(fā)改委意見)中奠定了“黑名單”退出機制的基調(diào)，進一步細化信用修復的具體措施。2019年發(fā)改委發(fā)布《關于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶行政處罰信息信用修復機制的通知》(以下簡稱發(fā)改委通知)，我國開始對信用修復機制進行深入規(guī)范探究。雖然現(xiàn)在法律框架下信用修復機制日漸體系化，但存在的問題也引發(fā)爭議。
(一)信用修復認定標準不一致問題
實踐中，企業(yè)被納入失信監(jiān)管范圍是頻發(fā)現(xiàn)象。譬如，企業(yè)發(fā)生涉稅風險，按照規(guī)定接受處理后需要進行信用修復;因新公司換新地址未告知變更事宜，行政機關將其納入異常經(jīng)營名錄要求進行信用修復;企業(yè)被納入失信被執(zhí)行人名單，司法機關希望其進行信用修復;失信企業(yè)申請貸款時，金融機構要求其提供信用修復證明。企業(yè)信用被不同監(jiān)管主體重視且干預，如果涉事企業(yè)未及時進行信用修復，正常生產(chǎn)經(jīng)營會遭受阻礙。根據(jù)發(fā)改委意見實行分級制度可知，企業(yè)信用修復認定需要分級分類，視案而定。但實務中監(jiān)管主體隨意將企業(yè)不當行為納入修復規(guī)制之中，出現(xiàn)企業(yè)信用修復制度被濫用的局面，其中主要原因源于對修復認定標準認識不夠。依照前列，企業(yè)未按時上報企業(yè)改址信息，但其負責人在知曉事件后立即上報，本案行為屬于非主觀故意，此種過失不足以導致社會民眾對企業(yè)信賴度降低，也不會對國家、社會的公共利益造成危害，無須將其納入“黑名單”而要求修復。地方立法統(tǒng)將違規(guī)行為認定為需要修復行為的這一做法的合理性和合法性值得商榷。那么，非主觀性失信表現(xiàn)形式應當被納入何種規(guī)制標準呢?
(二)多元化修復方式導致企業(yè)信用成本失衡問題
“紅黑名單”機制中把“糾正失信行為、消除不利影響”作為可修復的認定標準，但該標準的理解與執(zhí)行在現(xiàn)實中呈現(xiàn)多元化。企業(yè)受到刑事處罰、行政處罰或是無力或拒絕承擔相應民事責任，將會被納入聯(lián)合懲戒的“黑名單”中。修復方式的簡易程度因地各異，部分地區(qū)企業(yè)向行政機關提出信用修復申請，行政機關提供格式化“信用修復申請表”，企業(yè)填表后定期被移出“黑名單”，信用修復即算完成，省時省力。部分地區(qū)，企業(yè)信用修復除應承擔法定責任外，還需完成作出信用承諾、參加公益活動、參加信用修復專題培訓會、提交信用報告等形式修復事宜，經(jīng)審查合格后方可修復結束，時間長效率低。二者比較，第一種修復方式簡單便捷、成本低廉，但尚不足以檢驗企業(yè)對誠信是否有了深刻的認識，達不到預防或糾正失信行為發(fā)生的法律效果;第二種修復方式則偏繁瑣，成本高昂，但這對因瑕疵或非主觀行為被監(jiān)管的企業(yè)來講修復成本過高，也對企業(yè)快速恢復經(jīng)營造成時間壓力，有監(jiān)管過度之嫌。那么，如何針對不同等級失信行為合理配備修復方式呢?
(三)企業(yè)信用修復法律法規(guī)不完善問題
在社會信用體系建設如火如荼的今日，企業(yè)也意識到信用修復的重要性。2018年至2019年，相關部門制定了以信用修復為主題的部門規(guī)章3部，地方性法規(guī)4部，地方政府規(guī)章2部。但至今，我國沒有統(tǒng)一完整的《企業(yè)信用修復法》，企業(yè)信用修復規(guī)定散見于近兩年出臺的少量行政法規(guī)和大量地方性法規(guī)中。整體態(tài)勢以行政規(guī)制為主，司法規(guī)制為輔。在國家層面，《國家稅務總局關于納稅信用修復有關事項的公告》中規(guī)定了稅收層面信用修復的申請條件、修復結果等具體修復過程事項。《國家能源局關于印發(fā)〈能源行業(yè)市場主體信用修復管理辦法(試行)〉的通知》也做出了類似規(guī)范。在地方層面，省級先后有河北省、浙江省、遼寧省、山東省、天津市等出臺的社會信用條例，各市先后有宿遷市、哈爾濱市、廈門市等制定條例來規(guī)制信用修復。有的較為詳細地規(guī)定了企業(yè)信用修復程序的操作流程，有的僅是提議建立信用修復制度。基于中央與地方、行業(yè)與行業(yè)之間等既分離又交融的管理現(xiàn)象，失信企業(yè)需修復信用時往往無從下手，也衍生了市場亂象問題。很多企業(yè)會收到代理信用修復事務的廣告，一方面使企業(yè)產(chǎn)生對廣告內(nèi)容真?zhèn)蔚膽岩?，另一方面反映出我國企業(yè)信用信息修復渠道的隱蔽性。較之行政管理層面相比，司法層面的信用修復規(guī)范更少。《江西省高級人民法院關于建立失信被執(zhí)行人信用承諾和信用修復機制的實施意見(試行)》是一部比較系統(tǒng)而全面地對失信被執(zhí)行企業(yè)進行修復指導的司法規(guī)范;修改后的《最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》針對破產(chǎn)重整企業(yè)的信用修復也有所規(guī)定。處于破產(chǎn)程序而被法院裁定中止執(zhí)行的失信被執(zhí)行人可以在符合條件情況下刪除其失信被執(zhí)行人信息，進而恢復信用。
二、企業(yè)信用修復機制的量化重點
(一)修復目的在于幫助失信企業(yè)回歸正常經(jīng)營
當企業(yè)出現(xiàn)違規(guī)行為后，行政處罰作為首選懲戒措施出現(xiàn)，通過限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)停業(yè)等處罰形式消極地阻止企業(yè)正常經(jīng)營。金融機構對其實施限制發(fā)放貸款，資金鏈斷裂會讓企業(yè)經(jīng)營能力縮減。司法部門將無力承擔償債能力的企業(yè)負責人認定為失信被執(zhí)行人將降低企業(yè)商譽，減少其商品銷量。一系列后果的目的都在于用法律對其經(jīng)營活動產(chǎn)生約束力，令其對錯誤經(jīng)營行為進行反思與整改，降低市場競爭力。與之相較，企業(yè)信用修復則意味著其信用評價的上升，同時也意味著其以信貸為基本手段的融資渠道更為順暢以及社會信用評價的恢復。主要目的在于協(xié)助企業(yè)回歸正常營運而非對其經(jīng)營活動進行限制、約束。二者差別體現(xiàn)如下:時間順序上處罰在先修復在后;主觀性上處罰在于被動接受懲戒，修復在于主動彌補過錯;由此推之，企業(yè)信用修復非等同于信用懲戒，修復目的在于幫助企業(yè)快速恢復生產(chǎn)經(jīng)營，重獲市場競爭權。
(二)應明確規(guī)制主體企業(yè)范圍
首先，為區(qū)別于企業(yè)信用修復與自然人、其他組織等信用修復模式，主體企業(yè)范圍當明確。依照傳統(tǒng)類型定義，企業(yè)存在獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司等三種基本組織形式。《陜西省企業(yè)信用監(jiān)督管理辦法》第二條規(guī)定的企業(yè)范圍與上述范圍類似，但《重慶市企業(yè)信用信息管理辦法》第二條規(guī)定的企業(yè)范圍包括個體工商戶。個體工商戶是否需要納入企業(yè)信用修復規(guī)制中?個體工商戶作為商品流動的末端環(huán)節(jié)主體，不具有影響企業(yè)商譽的直接原動力，因此將其歸入修復主體范圍無必要性。一般而言，獨資企業(yè)和合伙企業(yè)的人合性較高，公司制的資合性較高。但不管組織構造的性質(zhì)為何種表現(xiàn)形式，上述三種企業(yè)理應為企業(yè)信用規(guī)制的主要受規(guī)制主體。其次，前兩者概念的實體體現(xiàn)為餐館、工作室、俱樂部等，規(guī)模較小，常存在名義負責人與實際經(jīng)營者相分離的情況，信用修復規(guī)制主體應為何者更為合理，在學者看來，應由名義負責人與實際經(jīng)營者共同進行信用修復，較高的修復要求有利于提高企業(yè)經(jīng)營嚴謹度。公司制企業(yè)規(guī)模較大，常涉及電商、房地、科技等領域，規(guī)模大意味著分支機構多，分公司、子公司出現(xiàn)失信行為，總公司應否一起承擔修復義務尚可思量?？刹捎谩吨腥A人民共和國民法典》第七十四條關于分支機構的民事責任可由總公司承擔的類似規(guī)定，企業(yè)信用修復可由分公司、子公司獨立承擔，也可由總公司一起承擔?？偣臼欠裨敢饧尤氲叫庞眯迯统绦蛑校Q于總公司關乎企業(yè)文化完整性與否。
(三)對企業(yè)失信程度進行進一步等級劃分
如前所述，部分地方信用修復方式過于簡單，部分地方過于復雜，均不足以達到企業(yè)信用修復規(guī)制的法律效果。比較典型的交易欺詐、假冒偽劣、限制競爭、違規(guī)排污、逃廢債務、拒不履行合約及生效判決等失信行為都存在深淺問題，修復手段不能一概而用，針對不同程度的失信行為應采用不同的修復手段，因錯制段。發(fā)改委通知中明確區(qū)分了“嚴重失信行為”與“一般失信行為”行政處罰信息分類范圍，該二重認定標準具有一定的合理性與常規(guī)性。在學者看來，對存在失信行為的情況，應增加“輕微失信行為”作為第三標準。諸如某連鎖酒店毛巾衛(wèi)生不達標、便民店將掉出魚丸重新放入鍋中售賣等丑聞，雖然不會給人體帶來嚴重危害，但是極大地傷害了顧客的消費心理。消費的目的在于愉悅心情，企業(yè)的不當做法侵犯了特定群體的消費利益，大大降低了公眾的信任度。從國家管控角度來講，輕微失信行為并未對國家、社會、公民的公共利益造成實質(zhì)性損害，但對企業(yè)本身而言，存在降低行為企業(yè)的市場商譽和競爭力的可能性，從完善市場經(jīng)濟發(fā)展的角度，也有必要對此進行規(guī)制。引入輕微失信區(qū)分標準目的在于使企業(yè)在自覺遵守法律法規(guī)的前提下注重企業(yè)內(nèi)部管理機制，為公眾提供更加滿意的商品，致力于提升整個社會的服務水平。
三、企業(yè)信用修復路徑設計
(一)推行聯(lián)合修復退出黑名單機制
1．修復手段企業(yè)信用修復機制涉及從主體到程序的一系列布局，修復手段位于制度設計中的一環(huán)，建立健全完善修復手段有利于彰顯制度應然價值。針對信用修復的學界探討成果，可將信用修復概括為時限修復、刪除修復、標注修復等三種主要類型。首先，時限修復是指將失信不良信息進行公示，公示期滿視為修復完成。比照懲戒功能的發(fā)揮在很大程度上依賴于負面信息披露的思路。譬如，發(fā)改委通知中對不良信息的公示時間進行細化，一般失信行為公示時間為三個月至一年，嚴重失信行為公示時間為六個月至三年。其次，刪除修復是對于記錄不實的失信信息或者已經(jīng)履行相應義務的企業(yè)，可請求記錄主體刪除。第一種情況現(xiàn)有成文規(guī)定，《中華人民共和國民法典》規(guī)定因虛假信息被納入黑名單的企業(yè)有權要求相關主體及時糾正。第二種情況作為信用修復結果的應有之義，是實踐中最常見的做法。當失信企業(yè)完成信用承諾、參加公益活動、參加信用修復專題培訓會、提交信用報告等形式修復事宜后，修復監(jiān)管主體會將失信企業(yè)從黑名單中移除。最后，標注修復是指對于企業(yè)非主觀原因造成的失信行為、失信行為等級，可在公示信息中進行標注。此種修復方式更多是基于法理基礎延展而來的，是為了能夠最大限度地實現(xiàn)公平價值。一刀切式地忽視主觀因素對于過錯程度的影響，不利于平撫企業(yè)修復過程中的不平情緒?，F(xiàn)實中出現(xiàn)失信行為可歸結于客觀因素，由于第三方提供了瑕疵原材料加工出來的不合格商品，主要源于自身沒有盡到注意義務，這與主觀故意失信有著不同的意義。因此，救濟路徑也應呈現(xiàn)別樣化。2．聯(lián)合過錯程度與修復手段針對上述三種修復路徑，可結合權力主體的自由裁量權，將修復手段與過錯程度相掛鉤。聯(lián)合過錯程度進行信用修復要求，有針對性地幫助失信企業(yè)重塑信用。如前所述，過錯程度分三種，即“輕微失信行為”“一般失信行為”“嚴重失信行為”。對于一般或者嚴重失信行為，適用較為嚴格的刪除修復模式，監(jiān)管主體可以結合過錯程度要求失信主體完成一項或者多項活動，包括但不限于信用承諾、參加公益活動、參加信用修復專題培訓會、提交信用報告等形式。“一般失信行為”可要求完成一至兩項，“嚴重失信行為”可要求完成兩項或者三項。至于標注修復，其作為一個選擇性修復模式，主要針對非主觀性失信行為的規(guī)制，可與時限修復、刪除修復并用，適用情況依個案而定。3．聯(lián)合機構助力修復現(xiàn)行法律框架下，“一處失信，處處受限”成為企業(yè)的真實寫照。一味地阻擋失信企業(yè)發(fā)展并非聯(lián)獎聯(lián)懲制度的終極目的，限制與救濟應同時進行，失信企業(yè)才能找準市場經(jīng)濟中的方向與定位。在失信企業(yè)完成特定修復要求時，聯(lián)合懲戒主體應各司其職，將失信企業(yè)從黑名單中移除，達到“一處退出，全面修復”的效果。在行政層面，行政機關應當統(tǒng)一信用修復申請受理主體與執(zhí)行主體，確定公共信用信息中心、綜合信用服務機構在企業(yè)信用修復過程中的合法地位，將企業(yè)信用修復的行政管理標準化，讓失信企業(yè)明確修復渠道，提高效率。在司法層面，各法院要及時了解失信被執(zhí)行企業(yè)的動態(tài)，嚴格執(zhí)行“履行”或“和解”的退出條件，自由裁量退出時限。在金融層面，金融機構應根據(jù)法院裁判文書、行政處罰決定書等，確定涉金融嚴重失信名單，合理限制失信企業(yè)開展經(jīng)濟活動。在社會層面，商會、媒體積極宣傳社會誠信的作用以及信用修復程序。多方主體聯(lián)合打通企業(yè)信用修復信息渠道，助力失信企業(yè)重獲生機。
(二)推行企業(yè)信用修復輔助制度
1．企業(yè)信用修復等級劃分劉瑛在《企業(yè)信用法律規(guī)制研究》中主張進行信用評級。這亦可以適用于企業(yè)信用修復的后期，當企業(yè)完成信用修復事宜后由綜合信用服務機構評估信用出具信用等級報告。利用“信用極佳”“信用優(yōu)良”“信用較好”“信用一般”“信用較差”等表現(xiàn)形式，綜合信用服務機構可針對修復過程中失信企業(yè)主動告知對內(nèi)管理與對外債權債務，以及配合相關人員和機構進行信用修復工作等情況作出客觀真實的信用修復等級報告。2．企業(yè)信用修復的救濟在信用修復過程中，也應當賦予弱勢一方合理的權利，建立健全失信聯(lián)合懲戒下失信企業(yè)信用修復異議申訴機制。有關企業(yè)被納入黑名單有異議的，可向認定部門提交異議申請并提供證據(jù)。認定部門應在收到異議申請后及時反饋是否受理，并盡快將核實和處理結果書面告知當事人，當事人對結果有異議的，可依法申請復議。
四、結語
孔子曰:“民無信不立?！弊怨乓詠?，誠信作為社會交往活動中的基本行為準則，對穩(wěn)定國家發(fā)展與振興民族文化發(fā)揮著舉足輕重的作用，近現(xiàn)代民法也明確把其作為一項基本民事原則。信用已然成為現(xiàn)代治理視角下不容忽視的關切點，企業(yè)信用修復機制為失信企業(yè)提供修復信用的可行路徑，幫助失信企業(yè)回歸正常經(jīng)營活動。不僅有助于建立穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好營商環(huán)境，致力于我國經(jīng)濟發(fā)展，同時，也提升了企業(yè)對信用的關注度，不斷調(diào)整經(jīng)營策略以滿足人民群眾多樣化需求，增添民眾的整體福祉。
作者:孫紅梅 單位:重慶大學