城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇機制重構

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摘要：我國政府高度重視城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題，并已建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。但因城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的籌集機制和待遇形成機制存在問題，致使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的水平過低，與城鄉(xiāng)居民的期望值差距過大。若要提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，除各級財政加大補貼力度外，應建立一套參保全覆蓋、參保人盡量選擇較高檔次參保的基金籌集機制，為此，就應增設并自由選擇繳費檔次，真正落實“多繳多得（含財政補貼），長繳多得（含財政補貼）”這一原則。

關鍵詞：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇形成機制

一、問題的提出

黨和政府高度重視城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老問題，近年來隨著城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機構的成立及不懈努力，城鄉(xiāng)居保覆蓋范圍不斷擴大，參保率超90%，基金收入穩(wěn)定增長，保障水平不斷提高。不論法律、法規(guī)還是政策都明確了城鄉(xiāng)居保制度，各地也建立了相應的制度及機構，絕大多數(shù)年滿60歲的城鄉(xiāng)居民也都享受了基本養(yǎng)老保險待遇，但是，城鄉(xiāng)居保待遇與民眾的期望值相差較大。城鄉(xiāng)居保待遇不高關鍵在于城鄉(xiāng)居保待遇的形成機制，需要優(yōu)化城鄉(xiāng)居保待遇的形成機制。

二、城鄉(xiāng)居保待遇形成機制的弊端

（一）繳費檔次固定且過少，激勵機制的效果無法體現(xiàn)與其他兩種養(yǎng)老保險繳費模式（由用人單位和職工分別按照職工工資總額和個人工資的一定比例共同繳納）不同，目前城鄉(xiāng)居保主要由參保人個人繳費，輔之于政府補貼。參保人在定額標準范圍內(nèi)自主選擇某一檔次（100元/年-2000元/年共12個檔次，各地檔次不一致）繳費，繳費期間一般不得變更。此模式直觀簡單，便于繳費及管理。但是，被固化的繳費標準不能考量社會經(jīng)濟發(fā)展，更無法考慮參保人繳費能力的差異，無論外出打工的農(nóng)民工還是在家務農(nóng)的農(nóng)民，不同年份的繳費能力有很大的差異。其次，從近幾年城鄉(xiāng)居保年度平均繳費額僅約為150元來看，大部分參保人選擇最低檔次或是中低檔次參保，主要原因不是參保人收入過低而是財政補貼過低，激勵機制應有的作用無法發(fā)揮。最后，城鄉(xiāng)居民因無固定收入而很難持續(xù)地選擇較高繳費檔次參保，多繳多得、長繳多得的激勵機制，使經(jīng)濟條件較好的參保群體享受了更多的政府補貼，經(jīng)濟條件較差的參保群體僅享受了較少的政府補貼，不符合財政收入再分配應向低收入群體傾斜的原則。

（二）個人賬戶養(yǎng)老金過低，地方財政隱性壓力大個人繳費對個人賬戶累積資金額的高低起著決定性作用，若按高標準2000元/年繳費，15年僅為3萬元，均分到139月僅為215元/月。隨著老齡化社會的臨近，城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老金賬戶的支付年限必將大大延長，同時，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇也必將提高。如果不提高個人繳費標準，如果不加大對長期繳費參保人的激勵力度，養(yǎng)老基金難承重負，只有逐年加大政府財政的額外補貼。養(yǎng)老金的支出及其增長不能脫離各級地方財政（特別是縣市級，如湖北省規(guī)定地方財政補貼按5:5分別由省財政與縣市財政分擔）的承受能力,須與地方財政支付能力相適應。當個人賬戶養(yǎng)老金支付完后，支付的責任必將由縣市財政承擔，在當下地方財政負債過重的情形下必將影響到城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)定。

（三）基金運營渠道少且效率低基金投資回報率是影響城鄉(xiāng)居保待遇水平的另一重要因素。金融監(jiān)管部門出于基金安全考慮，因城鄉(xiāng)居?；鸾y(tǒng)籌層級低而要求基金投資的主要渠道是銀行存款。據(jù)統(tǒng)計，城鄉(xiāng)居保基金的投資回報僅占基金總收入的2.5%，并呈下滑趨勢。這種保值增值方式雖相較安全，但因單一而收益低，如果考慮CPI上漲因素，基金不僅難以實現(xiàn)保值增值，實際上在不斷減少。因此，單一的投資渠道、較低的投資回報率，都已不能為城鄉(xiāng)居保提供有效保障，不利于城鄉(xiāng)居保制度的持續(xù)穩(wěn)定。

（四）基礎養(yǎng)老金標準低且不平衡城鄉(xiāng)居保待遇中的基礎養(yǎng)老金標準體現(xiàn)著政府在社會成員養(yǎng)老保險中的責任分擔。在個人賬戶養(yǎng)老金不能增加的情形下，唯有增加基礎養(yǎng)老金才能提高養(yǎng)老待遇水平。各地城鄉(xiāng)居?；A養(yǎng)老金不一樣，平均每人100元/月左右，與2011年制度實施初期相比，基礎養(yǎng)老金標準雖在六年內(nèi)翻了一番，但與城鄉(xiāng)居民的生活訴求仍有很大差距。當前城鄉(xiāng)居?；A養(yǎng)老金標準還不及城鎮(zhèn)常住居民人均生活消費支出的10%，遠遠未能滿足城鄉(xiāng)居民基本生活需求。從各級財政對城鄉(xiāng)居保投入看，2016年中央、湖北省以及縣市對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補貼僅占一般公共預算的1.85%，遠遠低于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補助力度。另外，因統(tǒng)籌層級為縣市級，各縣市的財政狀況不同而直接制約了基礎養(yǎng)老金。

三、城鄉(xiāng)居保待遇形成機制弊端的成因

（一）待遇調(diào)整機制缺失城鄉(xiāng)居保待遇過低的主要原因是缺乏居保待遇調(diào)整機制。一是繳費檔次雖有增設，但僅增設了幾個最高檔次，而低檔次的沒有調(diào)整，嚴重影響了城鄉(xiāng)居保基金的籌集，當然也影響了參保人的養(yǎng)老待遇。應抬高門檻，拉大檔次差距，并由參保人自主選擇。二是基礎養(yǎng)老金標準雖有調(diào)整，但未形成科學的與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的調(diào)整機制。

（二）政府激勵機制有待完善現(xiàn)有激勵機制在制度未能凸顯多繳多得、長繳多得的原則，無法調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保且多繳長繳的積極性。多繳多得的原則貌似得到體現(xiàn)，但繳與得（含政府補貼和養(yǎng)老待遇）未成正比。特別是長繳多得的原則沒有體現(xiàn)，基礎養(yǎng)老金并未隨繳費年限的延長而增加。

（三）基金運營管理追求安全而喪失效率城鄉(xiāng)居?；鹜顿Y收益情況是決定基金能否實現(xiàn)保值增值的關鍵。當下，我國僅有城鄉(xiāng)居保是縣市級統(tǒng)籌。因統(tǒng)籌層級低而規(guī)模過小，并且缺乏投資人才，即使金融監(jiān)管部門放寬了投資運營渠道也可能難以形成效益，同時，渠道過多必將增加投資管理成本。

（四）財政補貼的力度有待提高要維持城鄉(xiāng)居保制度的穩(wěn)定性，就需要政府、集體和參保個人共同作用，且以政府主導為主。目前，除少數(shù)地方集體組織有收入來源，絕大多數(shù)地方的集體組織不僅沒有收入，還要靠集體組織的繳費來維持，因此，城鄉(xiāng)居?；鸬幕I集主要依靠政府與個人。從各級政府財政預算看，政府財政對基礎養(yǎng)老金的補貼占各級財政預算的比例并不高，特別是中央財政，政府補貼的力度尚有較大的提升空間。

四、重構城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇形成機制

（一）優(yōu)化參保繳費激勵機制，力保城鄉(xiāng)居民參保全覆蓋城鄉(xiāng)居保的籌資方式包括個人繳費、集體補助和政府補貼，但個人繳費是個人賬戶累計額的最主要的籌資方式，也是影響將來領取養(yǎng)老金多少的關鍵。因此，如何提升待遇水平，除提高基礎養(yǎng)老金外，關鍵在于個人繳費的多少及長短。只有優(yōu)化參保激勵機制，真正做到“多繳多補、長繳多得”，才能引導參保人多繳長繳，解決好個人賬戶累計額低的問題。首先，提高繳費標準，增設繳費檔次，加大補貼力度。以保障基本生活為目標，參照經(jīng)濟發(fā)展水平，結合居民繳費能力和財政負擔能力，科學設置繳費檔次，建立動態(tài)調(diào)整機制。目前，可以200的間距設定繳費檔次，2000后以1000的間距增設幾個高繳費檔次，最高檔次應接近靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的標準，為少數(shù)經(jīng)濟能力強的城鄉(xiāng)居民與企業(yè)職工養(yǎng)老保險的銜接打通通道。其次，優(yōu)化繳費激勵機制。激勵機制的功能主要是引導城鄉(xiāng)居民參保并激發(fā)參保人選擇較高檔次和長期繳費的積極性，因此政府補貼應與參保人的繳費額及年限正相關。最后，增強參保繳費的靈活性。城鄉(xiāng)居民沒有固定收入且年度收入有較大差距，如自然災害等都會直接導致居民收入的減少，從制度的人性化就應改變一年一次繳費的規(guī)定，在參保人參保后允許參保人自由選擇繳費年度，也可補交上一年度的費用。

（二）建立健全基礎養(yǎng)老金調(diào)整機制，重構養(yǎng)老待遇體系影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的另一重要因素是基礎養(yǎng)老金。因此，建議盡快健全基本養(yǎng)老金調(diào)整機制。應每年調(diào)整一次，穩(wěn)定的預期必將激發(fā)城鄉(xiāng)居民參保的積極性。當然，調(diào)整幅度不得損害經(jīng)濟發(fā)展效率，畢竟，社會保險只是保基本。中央政府應統(tǒng)籌考慮企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的年度調(diào)整，同步但不比例。其次，建議對基礎養(yǎng)老金標準的設定進行優(yōu)化，以充分發(fā)揮基礎養(yǎng)老金“杠桿調(diào)節(jié)”作用為著力點①。基礎養(yǎng)老金標準除了與經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平及CPI等因素掛鉤外，更應當與個人繳費水平、繳費年限等掛鉤，可在相同基礎養(yǎng)老金之外加設年限獎勵金，凡超過15年的就可得年限獎勵金。最后，為落實精準扶貧常態(tài)化，應加大對貧困群體養(yǎng)老保障的力度，將城鄉(xiāng)居保與社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等社會保障制度融為一體，對貧困群體（一年一審）實行非繳費型養(yǎng)老保險，由社會救助、社會福利等專項基金替繳養(yǎng)老費用，以縮小不同城鄉(xiāng)居民間基本養(yǎng)老金的差距。

（三）提高統(tǒng)籌層級，提升基金運營和使用能力城鄉(xiāng)居?；鸬氖找媛室仓苯佑绊懘鏊胶椭贫鹊姆€(wěn)定性。要提高城鄉(xiāng)居?；鸬氖找媛?，除了加強基金運營管理外，關鍵在于提高統(tǒng)籌層級，設立專門的省級基金運營機構，擴大基金投資渠道。統(tǒng)籌層級的提高，因規(guī)模效益可提高基金的運營效率，縮小地區(qū)間的待遇差距。因此，可通過分步走的方式，推進統(tǒng)籌層次的提高，先實現(xiàn)市級統(tǒng)籌再到省級統(tǒng)籌，待條件成熟后最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，逐步提高基金的管理能力，均衡地區(qū)間發(fā)展差異?？刹杉{原郵政儲蓄的做法，存入銀行的養(yǎng)老基金可實行高于一般存款的利率，進入資本市場運營的可參照職工養(yǎng)老保險已有的經(jīng)驗，甚至可以直接委托給社?；鹩善溥\營。另外，要加強城鄉(xiāng)居?；鹗褂玫墓芾砼c監(jiān)督。城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦機構要充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段，降低人工成本，提升使用效率，避免空吃城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金以及濫用非繳費型養(yǎng)老保險權利現(xiàn)象的發(fā)生。同時，加大城鄉(xiāng)居?；鸬谋O(jiān)管力度，充分發(fā)揮人大、審計、社會等方面的監(jiān)管作用。

（四）加大政府財政資金投入，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化社會保險具有?；?、普遍性、強制性、可持續(xù)性等特征，城鄉(xiāng)居保也不例外。在強化個人繳費的同時，不能排除而是加強國家責任。一是在進一步加大中央、省、市三級財政投入力度的同時，合理確定三級財政的責任分擔比例。針對不同地區(qū)財政收入狀況確定動態(tài)的不同的分擔比例，以減輕地方財政壓力，保障養(yǎng)老待遇水平均衡化。二是建立與保障居民生活基本需求相適應的、動態(tài)調(diào)整的財政補助機制，城鄉(xiāng)居保待遇水平設定為適當高于最低生活保障標準的水平②，低于企業(yè)職工養(yǎng)老保險標準。

作者：聶毅 單位：湖北警官學院