農業生產托管機制創新研究
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摘要：農業生產性服務是農業社會化服務的主要內容，農業生產托管是農業生產性服務業服務農業農民落地下田的主推方式，小農戶與農業生產服務主體發展現代農業存在的困境要求必須在農業生產托管機制方面進行創新，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。結合山西省實際，建議創新機制，在山西省試行推廣“政策試驗+農村集體經濟組織+服務主體+農戶+金融保險創新”五位一體的農業生產托管合作機制，探索建立保底分紅、貨幣返還型和實物返還型等收益分配機制，實現政府、農戶、服務主體、農村集體經濟組織、保險金融機構多方共贏的改革效果。
關鍵詞：農業生產托管；機制創新；收益分配
2035年我國基本實現現代化時，農業也要基本實現現代化，未來15年我國農業現代化的重要任務是實現小農戶生產經營現代化。2018年中央一號文件指出“培育各類專業化市場化服務組織，推進農業生產全程社會化服務，幫助小農戶節本增效”。黨的報告指出“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。農業生產性服務是農業社會化服務的主要內容，農業生產托管是農業生產性服務業服務農業農民落地下田的主推方式。農業生產托管是承包農戶享有土地承包經營權，在不需要流轉經營權的前提下，將農業生產中的耕地、播種、植保防護、農產品收獲等所有或部分環節委托給農業生產托管服務組織實施管理的新型農業經營方式。
1山西省農業生產托管基本情況
2017年農業部辦公廳出臺了《關于大力開展農業生產托管的指導意見》，山西省認真貫徹落實中央精神，在全省開展了農業生產托管試點項目，先后出臺了《關于切實抓好農業生產性服務業發展的實施意見》等文件。2017年8月山西省以中央財政支持農業生產社會化服務為突破口，大力推進農業生產托管，大力發展農業生產性服務業，選擇了10個糧食產量靠前的大縣開展農業生產托管試點項目，完成補助面積超過3萬hm2。2018年山西省托管服務任務的試點項目縣27個，完成托管服務補助面積超過5萬hm2。2019年山西省在81個縣開展農業生產托管服務，完成托管服務面積23萬hm2。山西省試點地區在推進農業機械化、生產規模化、經營集約化、產品綠色化方面實現了預期目標。
2農業生產托管的機制創新
2.1機制創新的必要性
從農戶角度來講，小農戶發展現代農業必須解決如何對接社會化大生產，如何對接資本、技術和管理等現代要素等問題，新時代現代農業發展新動能依然主要來源于農民群眾和市場需求。推進新時代現代農業發展應當順應向以機械化為主轉變的歷史趨勢，順應大部分農民退出繁重作業方式但不愿意退出家庭經營模式的期望，順應對農業生產環節零碎式外包轉向系列式、全程式外包的愿景。從農業生產托管服務主體來講，農業生產托管服務主體發展現代農業必須解決普遍規模小、輻射帶動農戶能力弱、缺乏資金、缺乏人才和技術、與小農戶對接不暢等現實問題。就資金來源而言，服務主體融資能力較弱，農村金融體制機制不順暢導致的貸款難，限制了服務主體提供農業生產托管服務的相關能力。家庭農場、農民專業合作社等所擁有的生產技能大多屬于經驗性技能，農業科技創新能力和技術研發不足，向農戶提供專業性技術指導的服務能力需要進一步加強。從近幾年山西省農業生產托管情況來看，普遍存在以下問題。服務鏈條較短，服務環節主要在耕、種、防、收環節，純農機作業服務的多，農業生產資料供應、生產經營信息服務、農產品運輸存儲及加工銷售方面服務內容少，不能滿足現階段農戶對農業生產托管服務的需求。基于以上因素，必須深入研究小農戶融入現代農業發展的有效聯接機制，從全省層面對農業生產托管機制方面進行完善創新，研究探索適合山西省發展的農業生產托管機制，推動全省現代農業發展，夯實鄉村振興戰略的基礎。
2.2機制創新思路
充分把握山西省情農情，結合山西省實際，試行“政策試驗+農村集體經濟組織+服務組織+農戶+金融保險創新”五位一體的農業生產托管合作機制。政府部門制訂政策引導帶動，農村集體經濟組織發揮組織居間協調管理作用，農業生產托管服務組織承接托管項目，承包農戶規范開展委托托管、金融保險機構提供農業生產經營風險保障。建立利益共享、風險共擔的收益分配機制，以實現政府、農戶、服務主體、農村集體經濟組織、保險金融機構多方共贏的改革效果。
2.1.1政策試驗引導帶動在政策制訂推動方面,立足中國特色農村基本經營制度,以健全農業社會化服務體系為突破口重塑農業政策體系,發揮市場配置資源的重要作用，為服務需求與服務供給牽線搭橋，優化資源配置，引導規范服務組織健康發展。用法治思維規范經營主體和市場行為，創造良好有序的營商環境。加大政策試驗推廣的廣度和深度，實行政策補貼資金制度，充分發揮財政補貼資金“四兩撥千斤”的作用，按照服務主體與小農戶互惠互利的原則進行分配。調動廣大農戶和農業生產托管服務組織的積極性，激發內生動力，培育和引導農業生產托管新產業新業態健康持續發展。通過專項扶持、政策引導、統一規劃等措施，在完成承包土地確權登記頒證工作的基礎上，引導農戶通過“互換并地”實現土地集中規模經營，充分利用國土土地整理項目提高土地利用率，方便農機使用，提高服務效率，降低服務成本，促進服務規模經營。
2.2.2農村集體經濟組織開展組織協調管理服務山西省農村地形地貌復雜、土地分散、細碎化程度高，承包農戶人多地少的情況普遍存在，農業生產托管服務組織存在服務對象多、服務難度大、服務成本高、對接困難等問題。集體經濟組織是農村土地的所有權人，與承包農戶是發包方與承包方的關系。在開展農業生產托管中，集體經濟組織在組織農戶集中經營、協調農戶簽訂服務合同、評價托管服務效果方面具有天然優勢，承擔著“一手托兩家”居間服務，農戶對其信任度高。集體經濟組織參與組織協調管理，可以有效解決服務服務成本高、服務難度大、交易成本高等現實問題，實現農戶、集體經濟組織、服務組織多贏的效果。具備條件的集體經濟組織也可以直接為農戶提供農業生產托管服務。
2.2.3農業生產托管服務組織承接托管項目參與農業生產托管的服務主體及服務內容包括以下方面。（1）農民專業合作社。提供引進新品種、新技術，提供技術和信息服務，采購農藥、種子等生產資料，組織銷售，承接國家涉農建設項目。（2）家庭農場。有一定生產規模、有較高管理能力的種養大戶成立家庭農場，開展農業生產性服務。（3）龍頭企業。立足當地經濟，充分利用當地資源優勢與人文特色，發揮加工流通服務特長，帶動當地主導產業。（4）農業專業性或綜合性服務公司。為農業產業上下游的生產者、加工企業、供應商、終端商等提供多元化交易、專業及時的信息資訊、第三方智能倉儲、多式聯運物流配送等綜合服務。（5）農業服務類專業合作社及聯合社。開展植保防護、農機服務、農產品倉儲加工等多種服務。（6）供銷合作社。供銷合作社在全省服務網點多、服務內容廣，可以在原有網絡基礎上拓展服務網點、延伸服務鏈條，增加服務內容。（7）多元化融合主體。各種不同類型的服務組織橫向聯合、縱向拓展，優勢互補、融合共生，圍繞優勢產業或產品的生產經營，以資本、裝備、技術、管理、服務等為結合點，組建農業生產服務聯合體、服務聯盟、協會等新型生產經營組織，為農民提供全方位的農業生產托管服務。
2.2.4承包農戶規范開展委托托管堅持家庭承包經營地位，尊重承包農戶主體地位，維護農戶發展現代農業主體地位，按照“托管自愿、有償服務、風險共擔、利益共享”的原則委托服務組織開展農業生產托管，簽訂權責明確的托管合同。
2.2.5金融保險機構提供農業生產經營風險保障針對制約現代農業的發展存在的融資難、農業保險產品不夠豐富，覆蓋面少，農業保險制度體系不夠健全等問題，突破保險思維，保險公司聯合擔保公司和銀行主體，實現跨界融合，多重增信，推進農村金融創新，提升農業綜合金融服務水平，全方位滿足小農戶農業保險需求和農業生產托管服務組織融資需求。
2.3收益分配機制
托管雙方按照利益共享、風險共擔的原則，探索建立保底分紅、貨幣返還型和實物返還型等分配機制。托管服務組織每年給予村集體經濟組織一定的組織協調費用。
2.3.1保底分紅型農業生產托管服務組織為農民提供從耕作、播種、植保、收獲等環節的全程服務。農戶與服務組織簽訂委托合同，合同約定農民獲得收獲物。服務組織承諾保底產量。完成保底產量農戶向托管服務主體支付托管服務費，完不成保底產量托管服務主體支付違約金。超出保底產量部分形成的收益由農民和服務主體按雙方約定比例進行分配。
2.3.2貨幣返還型托管服務組織向農戶提供農業生產資料，雙方約定由服務主體提供墊資服務，同時提供土地耕作、播種、施肥、澆水、收獲和加工、銷售等服務。農產品完成銷售后，農資成本和服務費歸托管服務組織，總收益扣除農業生產成本和服務費后歸農戶。農戶全程監督生產經營過程，水、旱、洪、澇、地質災害等自然風險由農戶承擔。
2.3.3實物返還型托管服務組織提供農資、土地耕作、播種、施肥、澆水、收獲和加工等服務。種植收獲農產品歸農戶所有，農戶根據合同約定向托管服務組織支付托管服務費，一般要約定產量。
作者：李秀川 單位：山西省農村經濟經營管理站