村莊土地財政化原因及防范

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村干部身處農村最基層，工作內容涉及面廣，工作難度與復雜程度大，牽扯精力較多，而因縣鄉農業經濟發展普遍落后，財力捉襟見肘，能夠給予村干部的補貼非常有限，一些村干部作為村組能人，工作辛苦，收入卻比過去大幅降低。在無新的財源可開的村組經濟條件下，許多村干部盯上了村組集體“土地”這一新的生財之道，并試圖使村組集體土地財政長期維系下去，使之變成持續的財政源泉。農地作為具有中國特色的特殊資產，承載了比世界上任何一個國家都復雜的利益關系，農村集體土地“財政化”，不僅會導致村干部索賄受賄，大發土地財，而且會直接損害村組社員切身利益，阻礙國家法律法規在農村的貫徹實施，激發干群矛盾和導致群眾集體上訪，影響農村社會安全穩定。面對我國特殊的國情和村干部對農村集體土地“財政化”的情有獨鐘這一新的現實情況，必須從戰略的角度給予高度重視，并盡快采取有效措施予以遏制，進一步加強對農村集體土地用途的監管與管制。

一、村莊集體土地“財政化”行為動因分析

1.農村基層組織大“事權”小“財權”的制度設計，是導致農村集體土地財政化的客觀誘因

農村基層組織作為村組基層管理機構，實際承擔著三種角色任務：一是政府下達任務的執行者；二是村組集體資產的管理者；三是村組公共產品的提供者。其具體“事權”主要是對村組政務和事務進行組織、管理、協調和控制。政務是上級政府安排的行政方面的事務，需要通過討論制定方案加以落實；村務涉及內容較多，村組社會經濟發展，村莊道路規劃、村居規劃、環境美化與綠化，集體財產收益、管理與使用，村辦學校和村內筑路、建橋、供電、自來水管道鋪設等，村辦企業立項、建設和承包管理，農村集體土地承包、調整、租賃管理，村民宅基地的劃撥、使用管理，村民自治制度和村規民約的修訂等村組集體內涉及各家各戶的各種重大問題和事項。可以說農村基層組織作為農村自治組織，雖然在村組社區管理中扮演著多種角色，承擔著多項“事權”和責任，但在村干部的報酬安排上，卻沒有做相關法律和政策上的統一和明確的界定，只是散見于有關零星報道和文件中，由于缺少可操作性的法規與制度，各地只有通過發放誤工補貼的方式來解決村干部報酬問題，村干部“事權”與“財權”的嚴重不平衡，導致一些素質較低的村干部在村組缺乏其他可“生財”資源的背景下，大打“土地牌”，以農村集體土地合理流轉為名，出售或出租耕地搞商業開發，變相對耕地進行農地非糧化、農地非農化經營，致使部分農戶無地可種[1]。

2.農村基層組織集自治權與“行政權”于一體，為“以地生財”創造了外部條件

依照我國村民委員會組織法規定，村民委員會可以依照法律法規，管理本村農民集體所有的土地和其他財產。雖然從字面上看，村民委員會可視為農村集體資產的法定管理者，但由于村組作為自治組織機構，沒有法人資格，既無獨立的民事權力能力，也沒有真正意義上的民事行為能力，因此，其農村集體資產管理權，只是一種代表村民管理村民大會決定的某一事項的一事一議管理權。而在實踐上，受我國長期以來形成的“官本位”慣性思維影響，幾乎所有鄉鎮基層政府都把村民委員會作為下屬或分支機構，通過行政命令進行工作任務布置，以各種不同方式利用村委會干預村民自治，更為甚者，一些鄉鎮政府利用其村委會選舉的主導權通過在選舉的重要環節加以干預，直接左右選舉結果，以組織手段來實現對村委會的直接控制，賦予村委會鄉鎮基層政府的部分執政能力。鄉鎮政府在村委會選舉和運行中的支配和控制，在利用公權力侵蝕與損害了法定的村民自治制度和自主發展活力的同時，也強化了村委會的組織權利和管理權擴張欲望，許多村委會把自己管理的村組視為了“獨立法人”，村干部則視自己為村組“法人代表”。加之農村集體財產歸集體所有，而到底歸哪級集體所有，各地界定上很不統一，有的是歸行政村所有，有的是歸自然村或生產組。農村集體財產所有權界定的模糊，加上村委會治權政治化和擴大化，導致事實上農村集體資產的運作和管理往往由村干部說了算，在現行農戶獨立自主經營，村組沒有其他財產可支配，只有土地這一集體財產可以調整的背景下，農村基層組織“以地生財”成為其現實選擇。

3.農村集體土地管理制度的弱化，為土地財政化運作創造了可用空間

農村實行聯產承包責任制后，一家一戶的農民只對自己承包的土地進行經營，沒有就集體內部成員之間，集體內部成員和集體之間的利益關系通過契約給予明確，使得農民對土地所享有的權益僅體現為一項身份權，而不是財產權。農民缺乏真正意義上的土地支配權和處置權，導致其對于集體內部其他成員承包經營的土地處置情況缺乏熱情關注，沒有收集全村整體土地處置情況信息的動力。使得農村集體土地資產在名義上表現為“共同共有”，但實質卻處于“人人有份，人人不問”狀態，也就是說對于集體土地資產管理農民不僅在信息上處于劣勢，而且在所有權行使上也處于劣勢，既無力也無法監督村干部的非法越權行為。作為人的村干部利用信息交流中存在信息差別，違背法律規定的集體土地自愿流轉原則，以村集體征用或回租名義，強行從農戶手中集中收回農民耕地，然后再以“反租倒包”等形式將土地轉租給經營大戶用于水產、畜禽養殖，種植花卉、中藥等農業開發，或直接租給企業用于企業生產，利用各種潛規則暗箱操作集體土地流轉，或者以某種心知肚明的“規矩”大膽尋租。農村集體土地的產權不完整、權屬界定不清晰、信息不對稱、管理機制不健全，為村干部進行“逆向選擇”提供了客觀條件，村干部通過土地財政化運作，謀劃獲取尋租利益，以此實現自身利益最大化[2]。

二、約束農村基層組織“以地生財”逆向行為的對策

1.在建立明確的農地產權登記和規劃制度基礎上，建立完善的農地承包、經營和租賃制度

農地權利的明確劃分和界定，是體現與調動農地利用相關各方利益主體依法經營和管理，促進農地正常流轉，保障農民合法權益，防范侵權行為發生的關鍵。為此，國家立法機關應通過農地產權立法，建立起適應農村發展實際，符合我國國情的明確的土地產權界定法律制度。首先，要通過立法明確界定農地各項權能的歸屬及其邊界，理順集體內部農民與其所有土地的身份和職權關系、村干部對集體土地管理權的界限、范圍以及與此相伴生的土地財產權關系，徹底解決當前農地所有權主體模糊和主體錯位等問題；其次，要建立配套的農地權屬登記和確認制度，國家要在土地管理部門建立專門的農地權屬登記機構，對所有農村社區的每塊土地都進行準確的丈量登記，明確其所有權或使用權人后，由政府機關給予頒發土地所有權證或使用權證。持有農地所有權證或使用權證的主體，可依法行使農地處置權或管理權。包括政府、村委會和其他交易主體在內的任何單位與個人，要想進行農地所有權或使用權主體變更，均需與權屬主體協商一致后到登記機關辦理變更登記手續，以此斷掉各種伸向農地的“黑手”。再次，要編制詳盡的農地利用規劃，為保障糧食安全，提高農地利用效率，縣鄉基層政府要在中央和省級政府的整體指導性規定和農地規劃硬性指標約束下，編制符合當地實情的農地利用規劃，經提請同級人民代表大會表決，并報請省級政府部門備案后即產生法律效率，任何政府、法人和個人均不得隨意變更，讓規劃把尋租人擋在農地交易過程之外。最后，建立并完善農地評估、承包和租賃制度，村組集體經濟組織對村集體自留的農地進行承包、租賃，或以農地招標投標方式參股、合作經營，應事前制定實施方案，在明確相關農地位置、面積、用途，承包或租賃性質、條件、價格、收益分配及流轉方式基礎上，找具備資質的單位對農地進行資產評估，就雙方協商一致擬訂經濟合同，以合同界定雙方權利、義務和違約責任，實施過程中要定期對流轉農地的使用和收益情況進行檢查，確保農地運營符合規劃、安全和保值增值[3]。

2.在大力發展村組集體經濟基礎上，積極推進村干部職業化

要根除農村集體土地“財政化”根源，除建立完善的法律和制度外，建立穩定可靠地村干部報酬解決機制是非常重要的一環。為此，通過政策支持與引導，依靠村組集體智慧發展村組集體經濟，形成良性經濟循環不失是一條重要路徑。以農業為主的縣市可將熟悉農村工作，技術能力和工作能力強，懂經濟、會管理的政府機關干部與村組結成幫扶對子，在一段時間內駐村蹲點，發掘利用各村集體的人力、資源和環境等要素資源，因地制宜地宜農則農、宜商則商、宜工則工、宜旅游則旅游地帶領村組農民發展集體經濟，培育農地財政之外的新的經濟增長點，壯大村組集體經濟實力，形成村組集體收入穩定增長機制，起到下派一個干部，搞活一個村，吸一批能人或外商，引進一批新產品或新技術，發展一項產業，示范帶動一批農戶，致富一方群眾的示范效應[4]。集體經濟壯大后，可引導村民將集體企業中的能人選派為村干部，作為集體經濟的帶頭人，他們通過勞動解決自身勞動報酬，提高經濟和生活待遇。以工業及第三產業為主的縣市，在財力相對充足的情況下，可考慮將村干部工資及養老保險納入本級財政預算加以安排。具體分配上可通過結構工資形式分為兩部分發放，一部分根據村組社區人口數量核定出基礎工資標準，并按月定額發放；另一部分可根據各項任務完成情況核定責任工資，根據每年初同村干部簽訂的政務、村務目標責任書，年終經群眾代表對村干部德、能、勤、績、廉等方面進行綜合測評考核后，按考評成績分類、分檔一次性發放，將村干部的報酬與工作績效掛鉤，使村干部主要精力運用于村組管理，打消傳統的以地生財的錯誤觀念。

3.讓農民擔當農村集體土地所有權人代表，強化農戶在農地經營中的話語權

農地管理除了需要中央政府制定嚴格的土地登記、規劃、征用等可操作性強的管理制度外，最根本的還必須讓擁有權屬登記人的農民參加到談判中來，因為農民戀土情深，讓農民獲取充分的信息和得到平等的談判地位后，農民作為權屬登記人直接參與談判，有助于流轉過程的科學管理，能有效降低村干部作為村組人運用農地資產尋租的空間，有利于對村干部侵權行為的監督。因此，凡是討論村組土地能否流轉，如何流轉的問題，村委會必須通過主持全體村民大會或村民代表會議形式，集體商議選舉村組土地流轉談判人員，讓農民群眾最信任、感覺最能代表他們利益的人員與村干部一道進行談判，談判過程中村委會要及時將每一階段的信息向村民公開，使得無論是農地區位、面積、參照價格還是經濟發展狀況等影響流轉費用及其分配的問題，還是土地流轉談判的交易進程，都要得到全面和充分的監督，讓農地流轉置身于陽光之下，消除村干部借農地流轉尋租或腐敗的滋生土壤。只有讓農民真正以農地主人的身份參與流轉管理，才能充分調動農民保護農地及住宅權益的積極性，使監督的渠道更順暢，監督制度更有效，我國的耕地安全更有效保障。