信貸機構運轉問題

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一、引言

2012年2月1日，“普惠1號”公益性小額信貸批發基金正式啟動。這是國內首家向公益性小額信貸組織以批發貸款的方式提供資金援助的公益性、可持續的自主批發基金。該項目的啟動給中國小額信貸事業的開拓者但目前步履蹣跚、難以為繼的非政府組織小額信貸機構打了一針強心劑，將為解決公益性小額信貸組織的資金瓶頸問題，推動多元融資體系建設，實現機構的可持續發展做有益嘗試。小額信貸起源于20世紀70年代孟加拉國著名經濟學家穆罕默德•尤努斯教授的“窮人銀行”試驗。小額信貸既是一種重要的扶貧方式，更是一種金融服務的創新。小額信貸領域昔日的主角——非政府組織小額信貸機構，是按小額信貸實施機構類型進行的劃分，由非政府組織實施。目前在我國，非政府組織小額信貸組織依據資金來源和實施機構性質可分為三大類型：民間小額信貸組織、國際資助小額信貸組織、準政府小額信貸組織[1]。這些非政府組織小額信貸組織大多按照孟加拉鄉村銀行小額信貸的經典模式在運作，遵循了諸如從小額度貸款開始、循環貸款、小組聯保、分期還款等要素，雖做了一定調整，但沒有實質性的改變。作為中國小額信貸的開拓者，我國非政府組織小額信貸機構的總數已由2003年處于頂峰時的300多家滑落到了如今的不足100家[2]。這些機構在我國的運行狀況如何，面臨著怎樣的問題？本文以河北省易縣扶貧社為例，通過分析其運行模式和存在的問題，提出進一步促進非政府組織小額信貸機構發展的對策建議。

二、易縣扶貧社簡介及運行模式

（一）易縣扶貧社簡介

扶貧資金不能直接到戶，資金使用效率低、項目成功率低，償還率低是傳統扶貧方式中碰到的最大問題，小額信貸正是在這種背景下被介紹到中國。1993年，中國社科院農村發展研究所在美國福特基金會和孟加拉鄉村銀行的資金和技術支持下，將孟加拉鄉村銀行的小額信貸模式引入中國，在河北省易縣建立起了易縣扶貧經濟合作社。這一項目的啟動被認為是真正意義的小額信貸活動在中國的開端。易縣隸屬河北省保定市，全縣總人口56萬人，其中農業人口50萬人，貧困人口9.8萬，年人均純收入不足637元。全縣有耕地64萬畝，占總面積的16.7%，地貌復雜，大部分鄉鎮處在深山區，土地貧瘠，近一半耕地得不到有效灌溉。早在1986年就被列為河北省重點貧困縣，1994年被列為國家實施八七扶貧攻堅計劃中的重點扶持貧困縣，2001年再次被列為省扶貧重點縣。經過十幾年的發展，易縣扶貧經濟合作社一定程度上彌補了當地農村金融服務供給不足問題，緩解了部分農戶的資金需求壓力，對幫助農民擺脫貧困、促進當地經濟增長產生了積極影響。

（二）易縣扶貧社運行模式

1．自愿入社結組，堅持五戶聯保

貧困戶提出申請，通過扶貧社調查并實施嚴格信貸紀律等方面的培訓之后批準入社。每5個貧困戶自愿組成一個聯保小組，組長由信貸農戶自己選出。6—8個小組組成1個“中心”，每個中心自己推選中心主任，負責定期召集會議和催收還款。小組成員之間負連帶還款責任，扶貧社采取自由結組方式代替農戶沒有擔保或抵押物品。截至2010年9月底，易縣扶貧社累計組建小組3928個，累計組建中心240個，累計發展社員20878人，累計發放貸款總額1.58億元。

2．依序放款，實行連續放貸機制

貸款最初按照“2-2-1”程序直接放款到戶，即每個聯保小組，先向其中兩戶放款，第二周再貸給另外兩個人，第三周貸給小組長。目前已改成小組一次性放款。扶貧社實行連續給同一信用良好農戶放貸的方法，一般每個農戶首輪貸款1000—3000元，第二輪貸款額度放寬，但最大額度一般不超過5000元。

3．強制儲蓄

扶貧社放款時提前預收50%的利息，強制收取借款金額5%作為小組基金。貸款戶每周在扶貧社按照每1000元貸款額存入1元的比例存款。小組基金和強制儲蓄實際成為還貸風險保證金。10%的小組基金用于中心費用，90%的小組基金和強制儲蓄在社員本息還清后退還本人。

4．貸款的審批與回收

扶貧社貸款戶自己提出所要進行的項目、貸款額度、期限和還款方式，在小組內討論通過然后由小組長在中心會議上提出，經中心主任同意將信貸需求提交給信貸員，信貸員審核簽署意見后分別報分社主任、縣社主任審批。農戶從第三周起開始按周還貸，每周還全部貸款的1/50，一年的最后兩周還清剩下的一半利息。

三、易縣扶貧社運行中面臨的問題

（一）法律地位缺失，產權不明晰

扶貧社的法律地位缺失和產權不明晰是其可持續發展的一個最大的障礙。根據我國現行《貸款通則》及《金融許可證管理辦法》中的有關規定，易縣扶貧社不屬于由我國政府所認定的金融機構范圍之列，無權向銀監會申請金融許可證。同時我國尚沒有關于公益性小額信貸的相關規定，公益性小額信貸機構處于一個比較尷尬的地位。扶貧社各基層點開始運作時在其所在縣注冊為“社會團體”性質的“扶貧社”。2004年北京總部注冊了“北京市農發扶貧基金會”，初步解決了扶貧社的法人問題，但作為從事小額信貸業務的機構，這個身份遠遠不夠。沒有正規從事信貸業務的合法地位，一方面直接導致了非政府小額信貸機構缺乏穩定和長期發展的預期，進而在經營行為上缺乏長期發展戰略和規劃，易縣扶貧社只有一個“可持續”的定性目標及“盈虧平衡”的號召，這就形成了“走一步看一步”的自然發展態勢；另一方面，導致易縣扶貧社沒有納入我國金融法規及商業銀行相關管理制度所規定的貸款對象范圍之內，商業銀行也不能合法地向其提供批發貸款。2010年1月20日，中國農業銀行與包括易縣扶貧社在內的四家NGO小額信貸機構簽署了批發貸款合作協議。農行河北分行在人民銀行及有關監管機構予以同意的情況下，最終才得以本著“特事特辦”的原則將易縣扶貧社列為貸款對象，提供了100萬的批發貸款[3]。只要易縣扶貧社自身合法融資身份問題不得到制度性的解決，其向商業銀行融通資金的天然屏障便將繼續存在。

（二）資本金短缺，可持續發展受阻

易縣扶貧社成立之初，資金主要來源于孟加拉鄉村銀行貸款與美國福特基金會的捐款。此外，易縣扶貧社每年可從易縣政府獲得一定額度的貼息貸款。但該融資渠道的資金正在逐年下降。資金來源渠道狹窄，嚴重影響了小額信貸組織的授信額度、信貸規模及貸款覆蓋率，不利于小額信貸組織的規模擴張和可持續發展。從2009年8月起，易縣扶貧社開始通過社內員工積極鼓勵社員以“入股”的方式來增強全社資本金實力。社員股金存入期為1年，在股金存入期期滿后將能享受到3.53%的分紅。該方案被視為近年來扶貧社擴充資本金的重要手段。但NGO小額信貸機構由于沒有合法的金融機構身份，不能吸收儲蓄存款，“入股”方式面臨著較大爭議和違規風險。

（三）信貸產品單一，優勢逐漸喪失

易縣扶貧社的信貸產品設計和開發基本源于孟加拉格萊珉銀行模式第一代，由于資金有限、思想不夠開放、業務和管理水平低等原因，在產品開發上比較保守，貸款產品設計額度小，惠及客戶數量有限。非政府小額信貸機構只貸不存的現狀，致使其信貸產品在單筆貸款額度、期限設置、貸款用途結構等方面都不能很好地滿足農戶需求。比如說，貸款期限影響著還貸計劃，當對貸款期限的設計與農戶的需求越貼近時，農戶就越容易把握和及時的還貸。而規定的最長1年的貸款周期與用戶實際需要有時存在較大的差異，尤其是在貸款用于固定資產投資或其他收益期超過1年的項目時，固定的貸款周期有可能產生拖欠風險。對于易縣扶貧社等NGO小額信貸機構而言，無論在網絡資源還是資金實力上都很難與其他金融機構相匹敵。農村信用社在全國范圍內對農戶小額信用貸款業務和聯保貸款業務的推廣，客觀上使得農信社成為國內小額信貸最大的供給者。非政府小額信貸機構在自身經營微利的情況下，擴張金融服務邊界的拓荒成本很高[5]，當在耗費高額成本開發客戶后，一旦受資本金短缺影響無法對農戶提供更大額度的資金支持時，不得不面臨著優質客戶逐步流失的困境。

四、推動非政府組織小額信貸機構可持續運行的對策探討

（一）掃除政策性障礙，建設多元融資體系

小額信貸機構的持續性會受政府金融管制、法律制度和宏觀經濟發展狀況的影響和制約。像易縣扶貧社等非政府小額信貸機構是中國農村反貧困開拓者和一種現實有效的工具，政府應加快對我國小額信貸組織業務經營法規及其管理規范的制定與完善工作，特別是在小額信貸組織金融身份缺失以及監管主體不明等問題上應予以重點關注，以掃除政策性障礙。一方面政府推動多元融資體系建設，考慮通過建立國家小額信貸批發基金或者由商業銀行及政策性銀行進行批發貸款項目競標的方式來對小額信貸組織提供批發貸款。另一方面，NGO小額信貸機構通過輿論宣傳等方式，向社會各界積極介紹其小額信貸業務及其在實踐中所遇到的各種困難，盡力爭取各級政府機關的政策扶持，創造良好的外部支持。

（二）積極探索商業銀行等金融機構與非政府小額信貸機構合作模式

中國農村中低收入人群大、地域廣，小額信貸瞄準存在巨大金融需求的農村金融市場，以中低收入家庭和農村農戶為服務人群，具有廣泛的市場發展空間。對商業銀行而言，應充分認識到農村金融市場所蘊含著的巨大潛力和非政府組織小額信貸機構多年積淀的優勢和聲譽，加快自身與小額信貸組織之間批發貸款合作模式的試點工作，盡快建立起一套針對小額信貸組織的風險識別制度，一旦政策允許，將那些經營狀況良好的小額信貸組織列為其批發貸款客戶范圍之內。

（三）非政府小額信貸機構加快自身建設

非政府組織小額信貸機構的健康發展不僅需要金融政策的放寬，更需要其自身的突破。非政府組織小額信貸機構應加快小額信貸技術創新，提高自身經營利潤率，加強自身制度建設，強化財務報表與計算機信息系統建設，完善報告與反饋制度及內部員工業務培訓等方面，以進一步加大自身對國際組織、商業銀行的吸引力。