鄉村振興下的地方農業產業金融支持

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摘要：鄉村振興是我國“三農”發展的重大戰略。為探析鄉村振興背景下金融支持黔南州壩區農業產業效果，本文基于T.B.Smith執行過程模型，從“理想化的政策、目標群體、執行機構、環境因素”四個維度，分析金融支持壩區產業發展的制約因素，并提出相關建議。

關鍵詞：鄉村振興金融支持T.B.Smith執行過程模型

一、引言

實施鄉村振興戰略，是關系農業農村農民的重大問題，是關系國計民生的根本問題，是新時代“三農”工作的總抓手。2017年10月，黨的報告首次提出鄉村振興戰略。12月，中央農村工作會議明確，要走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業。2018年2月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（中央一號文件）正式公布，9月印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，對實施鄉村振興進行了階段性謀劃。2019年2月，人民銀行、銀保監會等五部委聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，全面部署和推進金融服務鄉村振興工作。2018年2月，貴州省委書記孫志剛強調：要來一場振興農村經濟的深刻產業革命，推動產業扶貧和農村產業結構調整取得重大突破。然而，地無三尺平的貴州省，既是全國唯一沒有平原支撐的省份，又是山地和丘陵占比土地面積高達92.5%的省份。這僅有的稀缺壩區資源，卻創造了全省15%以上的農業產值。雖然黔南州散落在山區之間的壩區有很多都是良田沃土，但長期面臨著農業基礎差、高效農業少、產業化程度低、農民增收慢等問題，也成為了長期制約黔南州實現鄉村振興目標的瓶頸。基于此，發揮金融在經濟中的核心作用，統籌金融力量，創新金融服務模式，加大欠發達地區農業產業信貸投放，對鄉村振興戰略的有序推進具有重要的現實意義。

二、鄉村振興背景下黔南州金融支持壩區農業產業發展現狀

（一）黔南州概況黔南州位于貴州省中部，烏江中游，是烏江航運和黔中地區的交通樞紐，同時也是川渝連接兩廣出海通道的捷徑。轄12縣市，甕安、貴定、三都等11個縣為滇桂黔石漠化集中連片特困地區。2019年末，全州總人口427萬人，居住有布依、苗、水、瑤、毛南等43個少數民族。其中，農業人口242余萬人，占總人口的56.67％，剩余農村貧困人口2.39萬人，貧困人口發生率為0.68%。壩區323個，面積74.97萬畝，屬于典型的西部農業縣。

（二）黔南州金融支持壩區農業產業發展現狀2019年初，中國人民銀行黔南州中心支行出臺了《關于開展“500畝以上壩區農業產業發展金融助力行動”的通知》，創新打造壩區產業發展的“六強六推”金融支持模式。指導農信機構創設“壩興貸”產品，形成了“信貸資金+壩區經營主體+農戶/貧困戶”的利益聯結路徑。截至2020年11月末，全州金融機構各項存款余額1609.1億元，同比下降1.6%；各項貸款余額2030.6億元，同比增長11.6%；其中，全州發放涉農貸款余額1532.69億元，同比增長13.59%。政策性金融機構向長順簽約壩區基礎設施建設貸款1.65億元,用于建設溝渠、噴滴灌系統等；金融機構向中藥材、水果種植等特色產業經營主體和農戶發放貸款37.68億元，支持新型農業經營主體和壩區農戶分別2760個、42284戶，有效帶動建檔立卡貧困戶15553人。其中，引導金融機構運用扶貧再貸款發放“壩興貸”9.84億元，支持700個新型農業經營主體及7232戶壩區農戶，帶動建檔立卡貧困戶4263人。

三、基于T.B.Smith的政策執行過程模型的制約因素分析

（一）T.B.Smith的執行過程模型史密斯（T.B.Smith)是一位來自美國的政策科學家，1973年，他出版了著作《政策執行過程》，該文首次提出政策的執行，必須要明確一些不可缺少的前提條件才有效。這些條件主要包括四個方面，分別是理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素，即要有合法合理的政策；團體、個人等目標群體在政策中要有一定的影響作用；執行主體要真實主導、負責政策的執行；要有影響政策執行的政治、經濟、文化、歷史等環境因素，及時處理和反饋受到的外在作用（見圖1）。

（二）基于T.B.Smith的政策執行過程模型的影響因素本文基于T.B.Smith的政策執行過程模型進行分析。具體來講，T.B.Smith的政策執行過程模型，四個維度需要說明以下內容：一是政策是從哪里來、是什么形式、類型是什么、它的涉及范圍多大，政策受歡迎度和支持度，政策將會給社會什么印象。二是執行機構架構及各層級機構和人員情況、主管領導的管理策略和方式、執行策略的能力等如何。三是目標群體是組織化或分散化程度、受管理和政策引導的可接受度、政策導向方面的實踐經驗情況。四是當前政治、經濟、地域文化、環境治理等一切可能影響和決定該政策執行情況及成敗的因素。本文結合黔南州金融支持壩區農業產業“六強六推”政策，將該模型運用到鄉村振興背景下黔南州金融支持壩區農業產業實施中,以上述四個維度為基礎,分析金融支持壩區產業發展的制約因素。

（三）基于T.B.Smith的政策執行過程模型的制約因素分析1.理想化政策維度。一是相關政策銜接不順暢。人民銀行黔南州中心支行出臺的《關于開展“500畝以上壩區農業產業發展金融助力行動”的通知》，執行過程中涉及到農業農村局壩區農業產業政策、壩區基礎設施建設項目資金投入、財政支持壩區產業的獎補資金等政策，但由于行業職能限制，未能充分整合政府及職能部門壩區基礎設施建設項目資金投入等政策資源，弱化了該項政策推進效果。二是黔南州壩區農業產業結構調整政策啟動時間不長，制約了該政策的推進效果。黔南州壩區農業產業結構調整時間較晚，相關項目論證和項目建設還不夠完善和成熟，金融機構持有一定的等待和觀望心理，導致壩區基礎設施建設的信貸支持推進艱難，存在一定政策瓶頸。如政策性銀行轄內分支機構對壩區產業項目的貸款投放沒有實質性的進展。2.目標群體維度。一是壩區成熟的農民專業合作社較少，信貸支持面難以擴展。目前，雖然壩區入駐了一定數量的農民專業合作社，但不完善的法人治理結構、不健全的財務制度、不規范的財務管理等問題仍普遍存在，法律訴訟和責任追究難以實施等，大多數農民專業合作社難以達到銀行的信貸準入條件，信貸支持壩區內的農民專業合作社數量較少，信貸支持面較窄，大多數是以合作社帶頭人和社員為借款主體為主。二是壩區新型農業經營主體缺失抵押擔保，加劇了從金融機構融資難度。壩區農業經營主體由于固定資產少、經營風險高，這種情況下，銀行普遍要求提供抵押擔保。但由于當地政府針對農村承包土地經營權管理、流轉、抵押、拍賣建立的要素市場不完善、不成熟，且土地承包期較短，經營主體出現經營風險或土地流轉糾紛，加大銀行信貸風險，因此，難以在銀行獲得農村承包土地經營權抵押貸款。三是壩區農業產業鏈還不完善。政策出臺以來，壩區低效經濟作物轉向高效經濟作物的規模化種植時間較短，農業產業結構調整還需要一個生產周期，部分壩區的相關配套產業也同樣需要一個投資、招商和建設過程，要在短時間內實現壩區產業鏈金融和實現產業融合發展還需要一段時期。3.執行主體維度。一是金融機構聯動壩區產業政策資源合力不足，信貸支持力度不平衡。由于金融機構的經營策略、市場定位以及風險偏好不同，各自上級機構的信貸指導方向各異，截至2020年11月末，全州金融機構向壩區經營主體發放的流動資金貸款37.68億元，農商行和農信社占比較大，其他8家銀行的占圖1史密斯的政策執行過程模型比僅占26.19%，有的金融機構目前還沒有涉及到壩區的信貸業務，限制了壩區信貸資金的供給。二是保險覆蓋面偏低。目前，我州主要的農業保險產品是獲得財政配套補貼的政策性地方特色農業保險品種，開發商業性農業保險產品的保險公司非常少，加之商業保險費率較高，保險面較窄，保險公司不意愿拓展和承保。同時，由于壩區農業保險的跟進需要一個周期，綜合上述因素，限制了壩區農業產業保險覆蓋面。4.環境因素維度。一是地方政府壩區信貸資金風險補償機制缺失，削弱了財政資金對信貸資金的有效撬動。由于地方政府財政資金緊張，部分銀行向當地財政請求建立壩區的信貸風險補償基金，都難以得到回復和落實，嚴重影響了銀行對壩區信貸投入的積極性和主動性。二是各縣市的政策性融資擔保公司作用發揮不明顯。全州12個縣市基本都設立有政策性融資擔保公司，但由于擔保基金有限，內部業務考核嚴格，缺乏盡職免責條款等因素，往往擔保條件苛刻，要擴大壩區的擔保覆蓋面和加大擔保力度非常困難。

四、政策建議

（一）強化相關政策的協同性協調和推動地方政府主導，統籌地方財政、人民銀行、銀保監、農業農村、扶貧、稅務、政府行業發展公司等相關部門政策資源，暢通政策執行渠道，建立可持續的壩區產業信貸供給機制，共紓壩區產業經營主體融資困境，推進壩區農業產業結構調整和鄉村振興戰略。

（二）注重對農業經營主體的培育和引導積極協調政府相關部門采取有效措施，加強對壩區農民專業合作社的培育，完善法人治理結構，幫助其規范財務管理，盡快達到信貸準入條件。引導壩區農業經營主體要增強產品競爭力、市場開拓力、危機應對能力等，以穩定的經營提升金融機構的吸引力。重視產品質量、資金鏈、生產鏈、供應鏈等“免疫力”建設，通過線上化、數字化、智能化等創新模式構建新的價值鏈，不斷提升產品和服務價值本身。

（三）大力推動金融產品和服務創新金融機構要根據不同類型小微企業的特點和優勢，主動靠前，創新和推廣倉單質押、應收賬款質押、非物質文化遺產評估質押等方式，落實各項信貸優惠政策，為壩區經營主體提供“一攬子”差異化、多元化的金融服務，保障壩區經營主體合理的信貸融資需求。此外，大力拓展線上金融服務。金融機構要積極借助互聯網、大數據、人工智能大力發展現代金融業務模式，深入應用金融科技建立農業產業經營主體應用場景，最大化降低銀企信息不對稱，提升合理額度信用貸款支持等金融服務的可能性。

（四）優化地方金融監管環境人民銀行要充分發揮貨幣政策工具作用，加大逆周期調節力度，保持金融機構流動性合理充裕，為后疫情時期的壩區農業經營主體提供良好的貨幣金融環境。地方銀保監部門要適當提高監管指標容忍度。通過放寬金融機構壩區金融服務相關指標，引導地方各類銀行保險機構擴大壩區金融覆蓋面，提升金融監管彈性。

（五）強化地方政府配套保障功能一方面，地方政府建立公益性小微企業賬務承辦和培訓機構，幫助小微企業建立標準會計賬簿，規范賬務處理，降低做賬成本，一站式為銀行辦理貸款提供具有可信度的財務數據資料。另一方面，地方政府要進一步健全擔保和風險補償機制。充分發揮全州政策性擔保體系作用，切實為壩區農業經營主體融資提供有力的擔保補充。用好政府財政資金和獎補資金，建立農業經營主體擔保基金和風險補償基金，緩釋銀行信貸風險。

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作者：趙恒 單位：中國人民銀行黔南州中心支行