農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效評(píng)價(jià)及對(duì)策分析

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摘要：中國(guó)脫貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的根本之策，為全面系統(tǒng)地評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效，結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院扶貧辦相關(guān)數(shù)據(jù)，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，并對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧成效進(jìn)行定量分析。結(jié)果表明，當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進(jìn)展，扶貧成效不斷顯現(xiàn)，幫扶措施更加合理，但資金的使用效率逐年下降。為確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得更大進(jìn)展，從挖掘增收新業(yè)態(tài)、培育帶動(dòng)新主體、構(gòu)建穩(wěn)定新機(jī)制三個(gè)方面提出了脫貧攻堅(jiān)的下一步工作重點(diǎn)和對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；成效評(píng)價(jià)；農(nóng)業(yè)；對(duì)策

1農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧成效指標(biāo)評(píng)價(jià)模型

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算公式為：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指標(biāo)＝扶貧成效×權(quán)重＋幫扶措施合理性×權(quán)重＋資金使用效率×權(quán)重。

1．1扶貧成效

扶貧成效最終結(jié)果體現(xiàn)為貧困戶人均純收入增長(zhǎng)、貧困人口減少和貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，采用貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入、貧困發(fā)生率下降值、地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值反映扶貧成效。計(jì)算公式為：扶貧成效＝（貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入／基準(zhǔn)值×權(quán)重）＋（地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值／基準(zhǔn)值×權(quán)重）＋［（當(dāng)年貧困發(fā)生率－基準(zhǔn)年貧困發(fā)生率）／基準(zhǔn)值×權(quán)重］

1．2幫扶措施合理性

新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵［5］。貧困戶在市場(chǎng)開(kāi)拓、技術(shù)應(yīng)用等方面處于弱勢(shì)地位，需要發(fā)揮農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用。扶貧資金是產(chǎn)業(yè)扶貧工作有序開(kāi)展的重要保障，人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入主要反映產(chǎn)業(yè)扶貧資金對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)支持力度。因此，采用新型經(jīng)營(yíng)主體覆蓋度和貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金來(lái)反映幫扶措施的合理性。計(jì)算公式為：幫扶措施合理性＝（新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口覆蓋度／基準(zhǔn)值）×權(quán)重＋（貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧投入資金／基準(zhǔn)值）×權(quán)重其中，新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困人口覆蓋度＝參與新型經(jīng)營(yíng)主體的建檔立卡貧困人口／建檔立卡貧困人口總數(shù)；貧困人口人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入＝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入／建檔立卡貧困人口總數(shù)。

1．3資金使用效率

產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率最終體現(xiàn)為在相等的扶貧資金投入下，建檔立卡貧困人口脫貧人數(shù)以及貧困人口增收程度。因此，采用脫貧效率和增收效率來(lái)反映資金使用效率。計(jì)算公式為：資金使用效率＝（脫貧效率／基準(zhǔn)值）×權(quán)重＋（增收效率／基準(zhǔn)值）×權(quán)重其中，脫貧效率＝當(dāng)年脫貧人口／當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入；增收效率＝（當(dāng)年貧困人口增收×建檔立卡貧困人口）／當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入（每名貧困人口每增收1元需要投入的資金數(shù)）。各權(quán)重可采用專家打分方式確定。基準(zhǔn)值既可縱向選擇某一年作為基準(zhǔn)點(diǎn)，也可橫向選取平均值作為基準(zhǔn)點(diǎn)。

2全國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧成效評(píng)價(jià)分析

結(jié)合上述評(píng)價(jià)模型，以2014年為基準(zhǔn)年（產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指數(shù)為100），對(duì)2016年產(chǎn)業(yè)扶貧成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)專家打分的方式，賦予各指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算得出，2015年產(chǎn)業(yè)扶貧評(píng)價(jià)指數(shù)為122．9，2016年為151．0。其中，扶貧成效指數(shù)分別為151．7、194．2，幫扶措施合理性指數(shù)分別為117．6、189．4；資金使用效率指數(shù)分別為89．8、54．8。從評(píng)價(jià)指數(shù)看，產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得積極進(jìn)展。扶貧成效不斷顯現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民可支配收入逐年提升，但收入增速逐年下降，由12．7％下降至10．4％；全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值穩(wěn)步提升，增速由2．4％提高到4．6％；貧困發(fā)生率穩(wěn)定下降，每年均保持在1．2個(gè)百分點(diǎn)以上。幫扶措施更加合理，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的貧困戶比例不斷提高，特別是2016年，農(nóng)業(yè)部等9部委聯(lián)合印發(fā)了貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見(jiàn)，明確提出了要發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)作用，進(jìn)一步激發(fā)了貧困戶參與農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)在動(dòng)力［6］，參與農(nóng)民專業(yè)合作社的貧困戶比例增速由2015年的0．1個(gè)百分點(diǎn)上升至2．3個(gè)百分點(diǎn)；人均產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入大幅增長(zhǎng)，由2014年的530元，提升至2016年的1596元，增長(zhǎng)了2倍。由于扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨期，產(chǎn)業(yè)扶貧難度不斷加大，資金的使用效率逐年下降。2014—2016年，全國(guó)脫貧人口分別為1232萬(wàn)、1442萬(wàn)、1240萬(wàn)人，但產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入從2014年的372億元增長(zhǎng)至2016年的692億元。

3農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧工作重點(diǎn)

當(dāng)前中國(guó)脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入沖刺期，現(xiàn)有貧困大多集中在深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)多是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)文明程度較低，生態(tài)環(huán)境脆弱［7］，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，貧困程度更深，脫貧成本更高。目前中國(guó)產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用效率逐年下降，尤其是在未來(lái)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政支出繼續(xù)縮緊的趨勢(shì)下，進(jìn)一步依靠大幅增加扶貧資金投入來(lái)拉動(dòng)貧困戶增收脫貧已不現(xiàn)實(shí)，需要更加注重發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，利用政策引領(lǐng)，發(fā)揮龍頭企業(yè)、社會(huì)組織的作用，帶動(dòng)貧困戶增收脫貧。需要分類施策，要充分利用消費(fèi)升級(jí)、科技創(chuàng)新和制度改革等方面的新動(dòng)能，在貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，培育龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新主體，構(gòu)建金融和資產(chǎn)收益等領(lǐng)域的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶收入的增長(zhǎng)，確保依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶增收的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3．1挖掘增收新業(yè)態(tài)

長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)思維模式的影響，貧困戶習(xí)慣于種養(yǎng)一些傳統(tǒng)品種，以量取勝的產(chǎn)業(yè)思維方式難以根本轉(zhuǎn)變。目前，中國(guó)正在經(jīng)歷史無(wú)前例的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及與之相伴的中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模也將不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)正在明顯升級(jí)，對(duì)高品質(zhì)、特色農(nóng)產(chǎn)品、加工食品的需求不斷提升。而且除了關(guān)心吃得安全、優(yōu)質(zhì)、健康之外，消費(fèi)者也愿意花更多時(shí)間和金錢到鄉(xiāng)村享受美好風(fēng)光和環(huán)境，農(nóng)業(yè)的多功能性需求被激發(fā)出來(lái)。這就使貧困地區(qū)的特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工和休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有了很大的發(fā)展空間，貧困地區(qū)完全有機(jī)會(huì)發(fā)揮綠水青山方面的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，拓展貧困農(nóng)戶的增收途徑。

3．2培育帶動(dòng)新主體

貧困農(nóng)戶往往處于分散小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，不掌握市場(chǎng)定價(jià)權(quán)，不掌握加工和品牌增值能力，所以以往“大水漫灌式”扶貧對(duì)于貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)效果并不明顯，政府通過(guò)各類政策支持，將產(chǎn)業(yè)扶貧資金直接投入給貧困戶，所產(chǎn)生的效益不高。由于新型經(jīng)營(yíng)主體自身具有比貧困戶更先進(jìn)的生產(chǎn)措施和管理經(jīng)營(yíng)理念，在貧困戶與新型經(jīng)營(yíng)主體建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的前提下，產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入給新型經(jīng)營(yíng)主體所產(chǎn)生的效益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貧困戶自身經(jīng)營(yíng)，且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。地方政府通過(guò)出臺(tái)更加優(yōu)惠的扶持政策，支持引進(jìn)適合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)實(shí)際、帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，引導(dǎo)帶動(dòng)主體與貧困戶通過(guò)簽訂購(gòu)銷合同、扶貧資金入股等建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)新型經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶共同發(fā)展。

3．3構(gòu)建穩(wěn)定新機(jī)制

一是喚醒農(nóng)村“沉睡的資源”。通過(guò)將財(cái)政扶貧資金、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分農(nóng)村集體資產(chǎn)等量化作為貧困農(nóng)戶在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的股份，使貧困農(nóng)戶享受分紅、就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品回購(gòu)等多種收益。二是注入現(xiàn)代金融資本。通過(guò)搭建“政、銀、保、企、農(nóng)”多方合作平臺(tái)，發(fā)揮金融對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿作用，解決銀行有效放貸和貧困農(nóng)戶有效需求問(wèn)題。三是優(yōu)化資源組合。進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)引導(dǎo)貧困地區(qū)依據(jù)自身資源稟賦條件，挖掘符合市場(chǎng)需求的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮貧困地區(qū)山青水綠的優(yōu)勢(shì)，做到綠色資源與綠色產(chǎn)品的融合。

4對(duì)策建議

1）做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，全面實(shí)施“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。以貧困村為單元，因地制宜精選資源環(huán)境匹配、市場(chǎng)潛力大、貧困人口潛在參與度高的特色水果、優(yōu)質(zhì)蔬菜、特色養(yǎng)殖、中草藥、高山茶葉、經(jīng)濟(jì)林果等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，整體規(guī)劃、連片開(kāi)發(fā)，依托龍頭主體引領(lǐng)、新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)，組織貧困農(nóng)戶整體營(yíng)造特色產(chǎn)業(yè)。

2）有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈條、促進(jìn)融合，為貧困農(nóng)戶增收提升行業(yè)空間。支持有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力或品牌影響力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在貧困地區(qū)布局加工工廠，引導(dǎo)其在條件適宜的貧困村鎮(zhèn)優(yōu)先建設(shè)原料基地。吸引龍頭企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等在貧困地區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)研發(fā)、引進(jìn)、示范和推廣，帶動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的全鏈條增值。鼓勵(lì)有條件的新型經(jīng)營(yíng)主體，有序利用貧困地區(qū)自然環(huán)境優(yōu)良、文化底蘊(yùn)深厚、民俗特色突出的優(yōu)勢(shì)，拓展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與休閑旅游、教育文化、健康養(yǎng)生等深度融合。

3）積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，因地制宜總結(jié)推廣利益聯(lián)結(jié)模式，為貧困農(nóng)戶增收打造利益分享合理格局。綜合采用直接補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)、定向委托、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式扶持貧困地區(qū)農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。加大面向貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政、稅收、金融、土地、水電等方面優(yōu)惠政策落實(shí)情況的督查考核力度，確保有關(guān)政策有效落地。支持貧困地區(qū)新型經(jīng)營(yíng)主體因地制宜采取土地托管、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作等方式，與貧困村、貧困農(nóng)戶建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體采取訂單幫扶模式對(duì)貧困農(nóng)戶開(kāi)展定向幫扶。鼓勵(lì)將新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困農(nóng)戶數(shù)量和成效作為相關(guān)財(cái)政支農(nóng)資金和項(xiàng)目審批、驗(yàn)收的重要參考依據(jù)。

4）發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，探索多層次保險(xiǎn)產(chǎn)品，試點(diǎn)互助合作保險(xiǎn)，為貧困農(nóng)戶增收提供重要保障。鼓勵(lì)貧困地區(qū)建立政府相關(guān)部門與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。中央財(cái)政可考慮通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，支持省級(jí)或地市政府和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作開(kāi)發(fā)符合貧困地區(qū)特色的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)探索“基本險(xiǎn)＋附加險(xiǎn)”的多層次保險(xiǎn)產(chǎn)品。支持有條件的貧困地區(qū)通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等方式，積極試點(diǎn)符合實(shí)際的互助合作保險(xiǎn)模式。

5）加強(qiáng)貧困人口、致富帶頭人等農(nóng)業(yè)人員專題技能培訓(xùn)，為貧困農(nóng)戶增收提供智力支持。根據(jù)貧困農(nóng)戶家庭勞動(dòng)者成員的就業(yè)情況，分類施策、精準(zhǔn)服務(wù)。重點(diǎn)面向有意愿、未就業(yè)的貧困勞動(dòng)者，加強(qiáng)就業(yè)企業(yè)定向培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。強(qiáng)化致富帶頭人培訓(xùn)，將農(nóng)業(yè)實(shí)用科技培訓(xùn)與當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來(lái)，圍繞當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)及市場(chǎng)信息等開(kāi)展教育培訓(xùn)，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)用性。

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［6］農(nóng)業(yè)部．農(nóng)業(yè)部等九部門聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)———發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧

［7］新華社．：強(qiáng)化支撐體系加大政策傾斜聚焦精準(zhǔn)發(fā)力攻克堅(jiān)中之堅(jiān)

作者：張正堯 呂永輝 楊照 單位：農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院全國(guó)水產(chǎn)技術(shù)推廣總站