治理下的食用農產品安全跨部門監管

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摘要：食用農產品監管機制的健全與成熟關乎食用農產品行業的健康發展、國計民生安危。在公共治理視域下探究食用農產品安全監管的跨部門監管，有助于填補跨部門實證研究空白，能彌合監管縫隙，形成跨部門監管網絡。

關鍵詞：治理視域；食用農產品；安全監管

一、協同是治理視域下食用農產品安全跨部門監管題中應有之意

食用農產品農藥殘留和重金屬超標事件，很大程度上挫傷了消費者的信心，從而導致傷農害農，對農業經濟造成了不可估量的損失。面對市場失靈政府彌合治理縫隙的補位功能失效、公眾對政府監管能力產生懷疑；不完善不健全的食用農產品監管體制設置、有缺陷監管制度機制會造成劣幣驅逐良幣的市場亂象，危機人民生命安全、引發社會恐慌和社會不公。治理實質上是一種合作管理。治理視域下各參與主體基于共同的公共管理目標和共同利益，平等合作，制定系列的規則，建立起組織結構，從而形成一種伙伴關系的互動網絡。食用農產品生產涵蓋從田間到餐桌整個生物鏈條，食用農產品安全質量也涉及農業行政部門以及整合后的市場監管部門的職責，從種植、生產、流通全過程的安全監管，涉及政府眾多的機構、行業協會、公眾多方參與、多元化治理手段的協同共治，進行多中心、多維度、多層次的跨界合作，形成開放性的公共治理機制。

二、監管碎片化、內卷化的現實困境

長期以來，由于改革不到位，現有法律法規的缺陷、組織機構的交叉、新的責任和激勵機制匱乏、監管方式的單一和檢測技術的滯后等原因，導致食用農產品市場失靈產生，流通市場存在較大的監管真空。呈現碎片化、內卷化的現實困境，給監管跨部門協作的難度和挑戰。監管的“碎片化”表現在立法不足、治理主體權責重構以及治理架構組織、制度、程序和手段等層面的問題引發的地方治理的潰敗和沖突；監管的“內卷化”是指一個社會或組織增長，而是處于一種不斷內卷、自我復制與精細化的狀態，只是在一個簡單層次上自我重復。

（一）立法不足造成監管困境

“法無授權不可為”，執法人員要在法律框架內執法。然而，法律不完善使得跨部門合作治理無法可依卻又成為效率的掣肘，相關定義模糊不清造成法律造成司法實踐的無所適從。按照《食品安全法》第三十五條規定，從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可，但是銷售食用農產品，不需要取得許可。［1］這意味著是否界定為食品還是食用農產品將直接影響到經營者行政取得許可的取得以及經營的合法性。即便2018年機構改革前國務院相關部委簽訂《關于加強食用農產品質量安全全程監管合作協議》界定了食用農產品的范圍，但在操作層面對部分產品屬性認定諸如林蛙、蜂蜜等，仍存在很多爭議，造成監管盲區和沖突產生。

（二）大部制改革后監管職責尚需厘清

食用農產品安全跨部門監管在當前大部制綜合執法改革過程中，因治理重心下移、執法力量下沉，為政府各部門聯動、整體治理提供了改革進一步推進的思路，一定程度上改變了過去分段管理的監管盲區，解決政出多門、九龍治水的碎片化管理問題，但深層次的組織架構機構整合尚未形成，沒有根本解決長期以來廣為詬病的職責同構與內卷化問題。如目前我國食用農產品質量安全監管有三部門協作共同監管，國家衛生健康委員會下設的食品安全標準與監測評估司，組織擬訂該行業國家安全標準以及風險評估和審查工作。國家市場監督總局下設多個食品安全監管機構，進行食用農產品全流程監管、分析研判食用農產品安全形勢、參與制定食用農產品安全標準。隸屬于農業農村部的農產品質量安全監管局，實施農產品質量安全檢測和抽檢工作，負責起草相關行業法規及政策建議，擬定行業安全風險評估方案及相關國家標準。多部門管理權責不清、標準不明易出現推諉扯皮的監管盲區和管理真空。

（三）監管方式和水平有待提高

1.信息不對稱，造成“劣幣驅逐良市”。食用農產品多具有信任品屬性，生產者和消費者之間容易由于信息不對稱引發逆向選擇。我國食用農產品生產特點是食用農產品生產未能形成集約化，多以家庭化、小規模、分散化為主，消費者無法辨別產品的內在質量及安全水平，傾向于購買廉價產品，而部分農戶受利益驅使，為節約成本提高利潤，不按要求使用農藥投入品如此循環，容易造成市場的供求關系結構性偏差，導致發生劣質產品驅除優質產品的“逆淘汰”現象。2.食用農產品生產者法律意識不強，造成“違法不知后果”。大多數農產品生產散戶沒有經過法律教育和專業培訓，一味追求效益和節約成本，隨意增加農藥投入品的食用數量和劑量，對違法后果認識不足，導致農產品質量安全問題產生。3.食用農產品抽檢投入不足，造成“抽檢流于形式”。雖然國家加大了對農產品抽檢的范圍和力度，但食用農產品監管目前普遍存在監督抽檢經費不足、食用農產品監督抽檢不夠、問題發現率不高等問題。

三、建立健全跨部門監管協同機制

（一）建立統一協調的法律法規體系

正如“手表定律”所指出的多個標準會引發管理和執法上的混亂不清使人無所適從一樣，法律法規的不完善會成為良好營商環境的掣肘。出臺明確統一且與國際接軌的全國標準，廢除國內各個行業相互矛盾的標準以及與國際慣例相矛盾的標準，完善覆蓋各類食用農產品全部生產過程、全產業鏈的標準技術，使生產商和各級監管部門和有規可守、有標可依。國家農業、衛生健康和市場監管等部門，要加大市場調研，通過科學論證，明確界定食用農產品的品種、細類等，如有地方特色的食用農產品，可由省級人大出臺相關條例，予以充分補充和說明。利用“互聯網+”、大數據平臺，完善實用農產品相關的數據資源共享庫，建立全國統一的產地準出制度，將其與市場準入機制相銜接，力求做到“一個食用農產品，一個驗證碼，一個身份標識”，形成產品生產源頭質量安全的可追溯機制。

（二）建立良性、動態的食品安全監管職責承擔機制和效能激勵機制

食用農產品安全監管作為一種特殊公共產品，具有消費的非競爭性和收益的非排他性，決定了政府在多中心監管中具有主導責任。以問題導向和閉環思維，借鑒發達國家從“農產到餐桌”全鏈條全流程監管經驗，完善“權責清單”明晰各部門職責、權限、程序的相關規定，依據固定章程和議事機制打破處置權交叉、彌合監管縫隙，形成權責清晰、程序透明公正的跨部門監管機制。以精細化的思路進行制度設計，加強部門協作的同時，強化部門工作責任，做好條線監管工作，建議提升各級食品安全委員會的行政級別。作為跨部門監管的協調機構，食品安全委員會需要統籌協調農業、健康委等部門工作，提升“條塊關系”中政治地位及協調聯動能力，通過立法和制度設計明晰綜合管理中職能部門領導的權責分工，細化監管組織領導、準入登記備案、質量監管、巡查抽檢、安全預警、應急處置等環節的工作規程和績效考評指標體系，完善“雙隨機、一公開”的執法公示制度，把干部履職盡責情況與業績考核掛鉤，實行黨政同責，建立健全績效考核獎懲機制。

（三）強化共治，提升監管現代化專業化水平

1.依托“互聯網+信用”監管，完善信用體系。面對新的市場環境，傳統運動式“人盯人”的監管模式顯得力不從心和捉襟見肘，這種極具顛覆性的變化必須依托現代科技發展的智慧監管手段，以數據驅動監管的標準化、智能化、精細化，建立和完善食用農產品產供銷企業信用等級制度和紅黑名單制度，依托安全信用監管平臺，如各地積極探索的“一票通”制度，這種制度不僅成為產品生產流通時的銷售憑證、供貨憑證、銷售合同，還可以通過“一鍵掃碼”實現產品在種植養殖、屠宰分割、生產加工、流通運輸、倉儲保管、餐桌消費等生產流通全鏈條的信息可追溯。食品原料的來源信息獲取的便捷精準，不僅方便企業建設清晰的臺賬，又可方便監管部門利用網絡監管平臺、GPS定位系統等互聯網技術精準定位不合格商販的位置，實現食用農產品的電子監察，同時，方便公眾獲取產品產地、環境標準等相關信息，讓消費者買得放心，吃得安心，即便遇到不法商家也可以通過微信、微博等微媒體的官方公眾號，上傳視頻、文字、圖片等方式，將證據“交給”市場監管平臺，投訴商家，監管部門的平臺管理人員可以在線通過手機、電腦的反饋給消費者相關投訴的解決方案，形成閉環網格化監管。

2.加大食用農產品安全宣傳教育力度，培育企業的核心價值觀。食用農產品安全需要全社會的共同參與，食品相關產業是良心產業，對企業家而言，把好生產第一道關口是企業家的社會責任，在提高企業違法成本的同時，引導企業家以社會主義核心價值觀為統領，加大企業道德建設增強行業自律。如通過報紙、電臺、微信公眾號加強主流媒體宣傳引導，在學校和在鎮和農村開設法制宣講專題提升廣大人民群眾食用農產品識假辨假能力、維權意識等法治素養。

3.推行基層網格化監管，推動治理重心下沉。目前食用農產品生產多數以小作坊、小餐飲的分散化模式為主，絕大多數生產還是沒有形成規模化集約化新型訂單農業，決定了監管難點和重點在農村，在市場需求邁向中高端的結構調整中，除了強化企業行業自律外還要加強村委會和行業協會管理功能。如協調廠商與農戶簽署《食用農產品質量安全承諾書》，建立政社分開、政會分開、權責明確、依法自治的食用農產品行業組織自治體系，推動廠商自覺形成積極履行進貨進料查驗、索證索票、出廠檢驗、過期下架、不合格退市等行業規范意識；依法嚴懲食用農產品生產銷售違法行為，對生產和集中交易市場開辦者、貯存服務提供者未履行法定義務、銷售者銷售不合格食用農產品等違法違規行為予以立案查處，重點加大對違法添加非食用物質和超范圍、超限量使用農藥投入品、食品添加劑等問題的打擊力度，嚴懲重處，增強法治的權威性和震懾作用；通過政府第三方機構購買服務的方式推動食用農產品的一部分監管、檢驗職能向社會轉移，以減輕政府治理成本；形成以“定區域、定人員、定職責”為主要制度的網格化監管模式，加大農村監管協管員的人員保障力度，同時新聞媒體、行業協會的監督作用、鼓勵廣大人民群眾積極舉報，與監管部門一道協同開展違法情況舉報工作，織密橫向到邊、縱向到底、食品藥品監管網絡。

參考文獻

［1］中華人民共和國食品安全法（2018修正），中華人民共和國主席令22號，2018年12月29日.

［2］趙娟：《制度實施的激勵機制：中國食品安全監管困境的一個解釋框架》.2019年9月，P91.

作者：李云端 單位：中共丹東市委黨校