農村經濟的“三變”改革策略探究

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摘要：2018年的中央一號文件指出，要探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，為農業經濟發展提供新動能。因此，應聚焦富民強村的新農村建設目標，以“三變”改革為突破口有效盤活農村的資源、資產和資金等要素，促進高效生態農業的供給側結構性改革，使“三農”發展進入質量和效益并重的新階段。

關鍵詞：供給側結構性改革；農村經濟；“三變”改革

六盤水市地處貴州省西部，位于烏蒙山集中連片特困區的腹地，所轄四個縣區中六枝特區、盤縣和水城縣為國家級扶貧開發重點縣，鐘山區則屬于省級扶貧開發重點縣，總體而言貧困面積廣、貧困程度深，2014年六盤水市在國內率先推出了農村經濟的“三變”改革模式，經過幾年的實驗證明了這是一條農村集體產權制度改革的新思路，有助于激活農村發展的內生動力，提高鄉村社會的自我治理能力。當前我國的農業改革應從供給側發力，通過深化土地制度的改革來適應市場經濟要求，并通過農業產業結構的調整來增強農業的協調發展能力。而“三變”改革模式正是通過對農村的土地、資本和勞動力等資源的優化配置，切中了當前農村集體經濟發展缺乏有效實現形式之要害，使家庭聯產承包責任制得以延續和深化，為農業增產和農民增收提供了新的路徑。但是，雖然“三變”改革有助于破解“三農”發展難題，但也不應忽視其在推進過程中存在的不足之處，應對這幾年的發展狀況進行深度審視，從而為我國農村經濟的發展提供值得借鑒的開放性經驗。

一、明晰“三變”改革的股權分配

“三變”改革中的產權明晰就是在清查核實和評估認定的基礎上，將集體林地和水域等資源要素和農民的閑置房屋以及土地經營權等，通過一定形式入股合作經濟組織以取得股權，進而獲取相對穩定的投資收益。如水城縣玉舍鎮海坪村將351畝集體荒山入股到野玉海國際山地旅游度假區的“彝族風情街”，海坪村與景區管委會按30%、70%的股權比例占股分紅，其中村集體和村民各占15%，僅此一項使得780名村民年均收入達千元左右。但是，目前在產權規范方面還存在著一些問題：一是缺乏評估機制。農民和村集體以農用地經營權和所有權入股時，因為缺乏成熟的土地評估機制，往往無法按租金除以長期利率的方法對農地進行合理估值，兼之社會資本的實際投資額往往不透明，最終導致農民和村集體的資源入股所占比例偏低，為以后可能出現的利益糾紛埋下了隱患；二是流轉平臺運行效果不盡人意。雖然六盤水成立了農村產權交易市場，由于農村缺乏有效地市場運作機制，導致農村生產力要素無法充分激活，農村土地不能規范順暢地流轉，且沒有鑒證機構的參與使得流轉雙方的合法權益難以得到保障，因而依然停留在傳統的低層次流轉水平；三是扶貧資金分配不公。以盤縣的“巖博農民養殖專業合作社”為例，該經濟組織由村集體以22畝土地使用權作價66萬元以及36戶農民集資2314萬元共同成立，后通過各種渠道申請到扶貧資金100萬元，結果款項全部按原股權結構量化分配，這些農民并非貧困戶由他們獨自占有明顯有失公允。因此，一是要準確落實確權頒證工作。應通過方案論證、組織動員、實地測繪和結果公示等一系列程序，對農村集體土地和農民宅基地的所有權和使用權以及土地承包經營權等進行確權頒證工作，使農民和村集體的產權歸屬更加清晰，通過明確權能以充分保障各方的合法權益；二是要建立評估和完善流轉平臺。村集體的經營性資產和農民的資源性資產，應在通過中介機構客觀評估之后方能折算入股以換取相應的股權。同時，要完善市、縣、鄉、村四級流轉服務體系，將農村的土地房屋、合作社的股權以及增減掛鉤項目結余的指標等納入交易范圍，搭建起社會資本進入農村、農村資源向資本轉變的制度性平臺，形成完備的城鄉一體、開放規范的農村產權流轉市場，以推動城鄉要素的充分流動；三是要合理分配扶貧資金。各級扶貧資金均應歸貧困村民集體所有，折資入股所形成的股權一定要落實給真正的貧困戶，特別是“兩無”村民（無業可扶、無力脫貧）以防止扶貧資金被少數農戶和非貧困戶占有。

二、推進“三變”改革的主體培育

2016年2月，六盤水市出臺了《加快構建新型農業經營體系指導意見》，提出在充分保障每個農民土地承包經營權的基礎上，加快培育新型農業經營主體、發展新型農業社會化服務主體。自2014年啟動“三變”改革以來，有50.95萬戶農戶入股經營主體成為股東，入股受益農民167.79萬人（貧困農戶12.2萬戶31.65萬人實現了“三變”改革全覆蓋），全市共有農民合作社2533家、家庭農場83家、專業大戶5087戶，且省級重點龍頭企業44家，市級重點龍頭企業126家，總體呈現出較為良好的發展態勢。但是，這些經營主體在“三變”改革過程中存在著以下三個方面的問題：一是經濟實力不強。由于受到農民老齡化、生產兼業化和土地零碎化等因素的影響，目前六盤水市的農業組織化經營程度不高。如水城縣南開鄉一些農戶寧愿家庭經營也不愿進行土地流轉，導致經營主體經營規模小、注冊資金低、從業人員少，市場競爭能力和風險抵御能力均處于劣勢；二是農民和村集體被動參與。雖然不少農業經營主體以股份合作形式成立，但在管理和分紅等方面并未嚴格落實股份制原則，基本上屬于一股獨大或者異化為掛牌性質，既然是“農民變股東”就應讓農民和村集體履行股東的職責、行使股東的權力、參與企業的決策，但目前在很多合作社中二者基本上只能被動地參與分紅；三是高素質人才短缺。目前新型職業農民占農村勞動力的比例偏低，雖然六盤水市圍繞農村“三變”改革先后開展了上萬人的新型職業農民教育培訓工作，但整體而言仍然屬于短期行為缺乏連續性，培育機制的不健全導致農村人才供需矛盾凸顯。“三變”改革的順利推進需要農業經營主體的產業支撐。一是要擴大經營規模。政府應在完善信息服務功能的基礎上，采取財政扶持、信貸支持等措施，助推經營主體擴大經營規模并充分發揮龍頭企業的輻射帶動作用，從而有效延長農業產業鏈和價值鏈，提高農產品的附加值；二是規范管理。應規范農業經營主體的內部管理制度，以保障農民及村集體的合法權益，讓其回歸合作的本質以避免空殼化發展。同時，應選拔普通村民擔任監事職務，以保障農民和村集體的知情權和監督權，并強化審計、工商和稅務等部門之間的信息共享和聯合監管工作，以有效啟動外部監管程序；三是培育新型職業農民。“三變”改革的根本在于“扶人扶智”，因而政府應開展高效的、可持續的新型職業農民培育工作，幫助農民轉變發展理念、應用先進技術及提升經營能力，最終解決農村的貧困代際傳遞問題。同時，政府應出臺幫扶政策，支持、鼓勵和引導農村知識青年返鄉創業，并對回鄉就業的大學生給予相應補貼。

三、化解“三變”改革的經營風險

農業是一種弱勢產業，因而農業生產面臨著自然風險、市場風險和經營風險等三重壓力，如果缺乏有效的防范措施，不僅會影響到經營主體的收益水平，更為嚴重的是會影響到民生問題和社會穩定。同時，“三變”改革后農民和村集體的相關資產權益入股進入了農業經營主體，而這些實體的經營性質為自負盈虧，除了容易受到冰凍、旱災、水災和雹災等不可抗拒的自然風險的影響之外，還需要時常面對不可預見的市場風險，因而產生經營虧損風險的幾率相對較高。六盤水市“三變”改革中平均起來大致為村集體占10%、農民占20-30%的經營主體股權，因而單個農民所占股份較少，導致他們不甚關注經營主體的運營狀況，同時也缺乏判別財務數據真假的能力。即使某些鄉村的村民選出村民代表或委托村干部代行監管，但又難免會出現他們被大股東“俘獲”的問題，目前這已不是獨立的個案而是具有一定程度的普遍性。同時，在“三變”改革試點階段由于以政府主導為主，能夠為參與的經營主體配套優質項目，故而出現經營風險的幾率較低，但在普及推廣階段由于全市各地的情況千差萬別，政府支持力度及惠及面在整體上有所降低，因而經營主體出現虧損的幾率也會隨之上升。因此，應建立針對性強的、多層次的農村“三變”改革風險防控機制，以守住農民生產生活的底線。一是加大農業保險產品的開發力度。保險機構應在充分調研的基礎上，結合六盤水市脫貧攻堅的多元化主體需求，分類開發、因地制宜、量身定做農業保險產品，先試點一批價格低廉、保障到位的特色果蔬和養殖等險種，在此基礎上進行經驗總結并積極推廣；二是確保農民股東權益不受侵害。應制訂和完善財務監管機制、合同備案機制和收益分配機制，并通過法律顧問機構全程指導農民簽訂入股合同以保障股權收益，在經營主體解散及破產之際應優先清償之前與農民股東已發生交易但尚未結清的款項，確保農民股東的權益不受侵害；三是建立有效的監督機制。要在經營主體內部成立董事會和監事會，推選村民代表進入董事會，代表全體農民股東對重大事項進行表決，而監事會中的村民代表則在不干涉運營的前提下認真履行監督職責；四是建立經營風險補償機制。政府應探索建立風險補償保障金制度，對由于各種風險因素導致參與“三變”改革的農民收益嚴重減少以至于不能滿足最低生活要求時，應由政府發放最低生活保障金。

結束語：

“三變”改革雖然始于農民首創，但政府的規范、引導和扶持至關重要。因此，政府應加大農村綜合配套機制的改革力度，強化農村基礎軟硬件設施的建設工作，同時因為“三變”改革會對農村經濟制度和土地制度等帶來多方面的沖擊，其中涉及到《憲法》和《物權法》等在內的多部法律法規，因而也應健全和完善與“三變”改革相關的法律支撐體系。

參考文獻

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作者:紀霞 單位:中共六盤水市委黨校