基層文物部門的內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀

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摘要：近年來，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)，各級(jí)財(cái)政對(duì)文物保護(hù)事業(yè)的專項(xiàng)資金投入日漸增加，面臨如此龐大的資金，如何合理規(guī)劃使用專項(xiàng)資金，如何保證專項(xiàng)資金落實(shí)到位，如何保障專項(xiàng)資金安全合規(guī)，如何使專項(xiàng)資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，就成了擺在文物部門面前的首要問題。因此，文物部門在資金的使用和管理上要加大內(nèi)部審計(jì)力度，同時(shí)也給內(nèi)部審計(jì)提出更深層次的要求。內(nèi)部審計(jì)工作不但是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式下監(jiān)督財(cái)務(wù)的運(yùn)行是否真實(shí)、合法以及有效性，更是營(yíng)造良好控制環(huán)境的必要條件。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)際開展過程中存在很多問題，阻礙了內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)功能的實(shí)施。全文首先介紹了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的主要特點(diǎn)與重要意義，以文物部門為例，分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作的現(xiàn)狀，以及針對(duì)問題提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；內(nèi)部審計(jì)；現(xiàn)狀；措施建議

一、引言

文物，是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的遺物、遺跡，是一個(gè)民族悠久歷史和燦爛文化的生動(dòng)見證，是人類寶貴的文化遺產(chǎn)和智慧結(jié)晶。一直以來文物以其獨(dú)特性、稀缺性和不可再生性被人們視為一種特殊資源。近些年隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷提高，加之文物保護(hù)的廣度和深度逐步擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)文物保護(hù)和文物研究的投入大幅增長(zhǎng)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，全國(guó)一般公共預(yù)算文物支出累計(jì)1404.13億元，年均增長(zhǎng)16.51％，其中中央財(cái)政文物支出累計(jì)607.1億元，年均增長(zhǎng)17.12%，與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等中央部門也針對(duì)文物保護(hù)領(lǐng)域制定了相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件，要求對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行績(jī)效管理，并落實(shí)監(jiān)督檢查機(jī)制，加大專項(xiàng)資金審計(jì)力度，增強(qiáng)資金使用風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如何保證資金合理使用，保障項(xiàng)目有序進(jìn)行，是文物部門要面對(duì)的重要問題，這就需要文物保護(hù)部門不斷提高自身管理水平，保證文物資金發(fā)揮出最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。而內(nèi)部審計(jì)是單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、提升管理水平、完善內(nèi)部控制、提高經(jīng)濟(jì)效益的重要手段，可見內(nèi)部審計(jì)是單位管理工作的重中之重，只有對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行全面、深刻地認(rèn)識(shí)，制定相應(yīng)的管理制度，各環(huán)節(jié)措施到位，才能讓文物保護(hù)專項(xiàng)資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值。

二、文物部門內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀

(一)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、缺乏獨(dú)立性

隨著近些年財(cái)政體制進(jìn)一步改革，文物部門全部納入財(cái)政預(yù)算管理，一些文物部門認(rèn)為已經(jīng)執(zhí)行收支兩條線管理、編制部門預(yù)算以及資金國(guó)庫(kù)集中支付等一系列財(cái)政制度，就沒有必要再設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，覺得內(nèi)部審計(jì)是多此一舉、自找麻煩。一些文物部門雖保留有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但只是流于形式，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)并不參與專項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算編制、立項(xiàng)申報(bào)和資金管理，由于長(zhǎng)期得不到應(yīng)有的重視，實(shí)際上都已名存實(shí)亡。還有一些文物部門由于受體制編制的限制，在機(jī)構(gòu)編制、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等方面不具備設(shè)置獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的條件，將內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)務(wù)部門，內(nèi)部審計(jì)人員由財(cái)務(wù)人員兼任，內(nèi)部審計(jì)工作由財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，形成了“財(cái)審一家”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立、客觀的開展審計(jì)工作，難以對(duì)審計(jì)事項(xiàng)發(fā)表準(zhǔn)確、公正審計(jì)意見，這樣極大的違背了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的工作職責(zé)，同時(shí)也嚴(yán)重影響了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)、監(jiān)督職能的發(fā)揮。

(二)內(nèi)部審計(jì)制度不完善，審計(jì)監(jiān)督缺乏法律依據(jù)

目前，國(guó)家有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)管理的相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)工作的開展得不到相應(yīng)法律法規(guī)的支持，內(nèi)部審計(jì)工作只能依據(jù)各級(jí)項(xiàng)目主管部門制定的專項(xiàng)項(xiàng)目管理法規(guī)，或資金使用部門自行制定的專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行，致使內(nèi)部審計(jì)工作在執(zhí)行中缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、法制的審計(jì)監(jiān)管依據(jù)，出具的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)意見缺少法律強(qiáng)制性。

(三)內(nèi)部審計(jì)工作重點(diǎn)不突出，處罰力度較弱

內(nèi)部審計(jì)應(yīng)將預(yù)算收支及相關(guān)的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，預(yù)算內(nèi)、外資金管理和使用情況，國(guó)有固定資產(chǎn)對(duì)外投資或租借情況，項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)情況，單位內(nèi)部控制制度健全性和有效性等方面作為審計(jì)重點(diǎn)，而現(xiàn)在大多數(shù)內(nèi)部審計(jì)仍停留在財(cái)務(wù)核算的規(guī)范性上，例如，大部分文物部門內(nèi)部審計(jì)主要是檢查本部門、本單位的會(huì)計(jì)記錄是否正確、票據(jù)是否合規(guī)、報(bào)銷單據(jù)有無領(lǐng)導(dǎo)簽字、有無疏忽造成的錯(cuò)誤等低級(jí)問題，忽略了內(nèi)部審計(jì)工作的重點(diǎn)，造成了資金使用的監(jiān)管缺失。從處罰力度看，內(nèi)部審計(jì)處罰力度較弱，發(fā)揮不了應(yīng)有的威懾作用。例如，一些基層文物單位的內(nèi)部審計(jì)結(jié)果以“工作報(bào)告”的形式向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，內(nèi)部審計(jì)結(jié)果沒有引起領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，單位內(nèi)部沒有針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的漏洞展開整改和追責(zé)；或是有些單位領(lǐng)導(dǎo)重糾正錯(cuò)誤，輕處理處罰，單位沒有崗位考核制度和責(zé)任追究制度，造成賞罰不明、責(zé)任不清，使得內(nèi)部審計(jì)處罰職能很難落實(shí)到位。

(四)內(nèi)部審計(jì)流程設(shè)計(jì)不合理，關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)管

目前，文物部門大都存在內(nèi)部審計(jì)工作思路缺乏邏輯性，工作程序設(shè)計(jì)不規(guī)范，工作方式、方法單一，內(nèi)部審計(jì)工作流于形式，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)在一些主要環(huán)節(jié)或高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)控。一些大型文物修復(fù)工程項(xiàng)目前期沒有第三方審計(jì)部門審核支出事項(xiàng)，期中缺失相應(yīng)的質(zhì)量控制機(jī)制，期末沒有相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)出具的竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，整個(gè)項(xiàng)目大到工程質(zhì)量、小到雇傭工人都由領(lǐng)隊(duì)一人掌控，項(xiàng)目中諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有或很少有內(nèi)部審計(jì)介入，這樣容易造成資金外流和浪費(fèi)，同時(shí)也給貪污腐敗提供了可乘之機(jī)。

(五)人員專業(yè)素質(zhì)偏低，審計(jì)方法落后

內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，內(nèi)部審計(jì)人員的綜合素質(zhì)往往決定了內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)效果和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。目前，文物部門內(nèi)審人員大多數(shù)是財(cái)務(wù)人員或是其他紀(jì)檢部門人員兼任，其中很大一部分沒有接受過工程、法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，缺少相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積，缺乏對(duì)問題準(zhǔn)確的判斷能力和分析能力，造成專業(yè)素質(zhì)整體偏低的狀況。

三、完善內(nèi)部審計(jì)的措施和建議

(一)完善法律法規(guī)，使內(nèi)部審計(jì)有法可依、有章可循

我國(guó)內(nèi)部審計(jì)制度起步較晚，相關(guān)理論依據(jù)和環(huán)境建設(shè)尚待完善，致使人們對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重要作用認(rèn)識(shí)不到位。國(guó)家應(yīng)盡快健全內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系，明確內(nèi)部審計(jì)法律形式，協(xié)調(diào)內(nèi)部審計(jì)法規(guī)與其他法規(guī)的法律關(guān)系，作好各項(xiàng)法律法規(guī)的內(nèi)容銜接，對(duì)內(nèi)部審計(jì)制度建立的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和流程等方面提供原則性指導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化，從根本上保障內(nèi)部審計(jì)制度有法可依、有章可循，從而真正發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)督的防范作用。

(二)建立、健全單位內(nèi)部審計(jì)制度，營(yíng)造良好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境

良好的內(nèi)部審計(jì)環(huán)境是內(nèi)部審計(jì)工作順利展開的必要條件和重要保障，各級(jí)文物部門應(yīng)結(jié)合自身工作特性和社會(huì)職責(zé)，明確內(nèi)部審計(jì)工作目標(biāo)，不斷完善、修正本單位的內(nèi)部審計(jì)制度，確保內(nèi)部審計(jì)職能全面、有效的履行，提高內(nèi)部審計(jì)的法制性、獨(dú)立性和權(quán)威性，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)作用的更好發(fā)揮。內(nèi)部審計(jì)機(jī)制的建立著重突出獨(dú)立性和權(quán)威性，在“人”、“權(quán)”、“物”三方面與其他部門獨(dú)立分設(shè)，消除單位內(nèi)部行政隸屬關(guān)系。

(三)突出審計(jì)工作重點(diǎn)，提升審計(jì)工作質(zhì)量

內(nèi)部審計(jì)應(yīng)把工作重心放在制度有漏洞或可能出現(xiàn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，例如：工地管理崗位設(shè)置能否起到相互制約、相互監(jiān)督的作用；政府采購(gòu)過程中有無定向招標(biāo)，或是先使用后辦理采購(gòu)手續(xù)等暗箱操作；項(xiàng)目完工驗(yàn)收是否接受第三方審計(jì)；項(xiàng)目是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行；有無超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)支出事項(xiàng)；項(xiàng)目預(yù)決算公開是否及時(shí)、準(zhǔn)確；項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制是否健全等。

(四)提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)審計(jì)工作的創(chuàng)新意識(shí)

內(nèi)部審計(jì)人員是內(nèi)部審計(jì)工作的具體執(zhí)行者，其綜合素質(zhì)和專業(yè)能力的高低直接決定了審計(jì)質(zhì)量的優(yōu)劣，更影響到到內(nèi)部審計(jì)功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，內(nèi)部審計(jì)人員在掌握審計(jì)知識(shí)和財(cái)務(wù)知識(shí)的同時(shí)，還應(yīng)該全面掌握財(cái)經(jīng)法規(guī)、法律知識(shí)，工程建設(shè)預(yù)決算知識(shí)，參與評(píng)價(jià)、考核內(nèi)部控制制度的能力，更應(yīng)結(jié)合日新月異的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)部審計(jì)的工作方法，只有不斷探索開創(chuàng)工作思路，內(nèi)部審計(jì)工作才能有質(zhì)的飛躍。內(nèi)部審計(jì)不僅僅是為了查找問題，更重要的是為了找到解決和規(guī)避問題的辦法，為單位加強(qiáng)管理、提高效益獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。因此，內(nèi)部審計(jì)工作要從以往差錯(cuò)糾弊為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽u(píng)價(jià)、完善內(nèi)部控制制度，改善內(nèi)部管理機(jī)制，提高單位效益，為單位領(lǐng)導(dǎo)決策提供建議。現(xiàn)如今，一些文物部門要求行政和財(cái)務(wù)人員定期下到田野工作一線，詳細(xì)了解業(yè)務(wù)具體工作內(nèi)容，這樣有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞，將內(nèi)部審計(jì)工作逐步融入到日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中.

作者:楊帆 單位:河北省文物研究所