二級學院內部審計論文
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（一）規范高校二級學院權力運行是構建高校懲防體系的重要基石
近年來，我國高等教育事業飛速發展，高校辦學規模不斷擴大，經濟活動范圍越來越廣,經費收支總量成倍增長，高校已不再是原來所謂的“清水衙門”了。在高等教育事業發展取得顯著成績的同時，形式多樣的高校腐敗問題時有發生，造成了惡劣的社會影響。為了遏制高校腐敗現象的滋生蔓延，各高校根據中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，結合自身實際，逐步構建起了符合高校實際的懲治和預防腐敗體系，促進了高校健康持續有序地發展。隨著高校規模擴大和管理體制改革，管理重心下移成為發展趨勢，高校二級學院管理功能實體化，使其成為高校反腐倡廉工作的基礎單元。如何賦予二級學院適當的管理權限，規范二級學院權力運行，是高校構建懲防體系所面臨的新問題，也是新形勢下構建高校懲防體系的基礎性工作。
（二）規范高校二級學院權力運行是推進高校科學管理的重要保障
在校院兩級管理模式下，學校一級集中更多的精力側重進行宏觀管理和目標管理，二級學院側重于微觀管理和過程管理，擁有一定的教學、科研、人事、財務等方面的自主權。校院兩級管理的實施，不僅使學校領導從繁雜的日常事務中解脫出來，又能充分發揮二級學院工作的積極性、創造性，增強辦學活力，從而提高高校整體辦學水平和質量。校院兩級管理模式應以科學發展觀為指導，以激發二級學院活力為核心，以目標管理為導向，以制度為重點，明確二級學院的權力和責任，健全二級學院議事規則和決策程序，規范二級學院權力運行，是推進高校科學管理的迫切需要和重要保障。
（三）規范高校二級學院權力運行是實現高校四大功能的重要支撐
人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新是高校的四大功能，實行校院兩級管理模式后，二級學院成為自主辦學的實體，高校的四大功能主要由二級學院來組織實施。然而，由于我國高校學院制改革尚未形成一種規范化的管理體制，理論和實踐上都還不成熟，一些高校二級學院的作用還沒有充分發揮出來，學院的發展空間也有限，相當多的高校二級學院在辦學自主權、人事權、分配權等方面與其所承擔的任務還不相稱，限制了二級學院作用的充分發揮。實現高校四大功能的關鍵是理順校、院二者權責利關系，這是校院兩級管理最迫切需要解決的問題。權責對等是發揮二級學院功能和作用的重要條件，只有規范二級學院權力運行，才能發揮二級學院在實現高校四大功能中應有的作用。
二、當前高校二級學院權力運行存在的主要問題
（一）責任和權力不對等
校院兩級管理層次本質上是縱向分權的一種管理模式，學校管理重心下移，下放人權、財權和物權，使二級學院成為自主辦學的實體，在學校宏觀調控下具有自主發展權、自主用人權、自主支配資產權，最大限度地調動二級學院自主辦學的積極性和創造性，從而提升高校整體辦學實力。然而，校院兩級管理作為“新生事物”，在實際運行過程中出現了權責不對等的現象，主要表現在以下兩個方面：一是隨著校院兩級管理模式的實施，二級學院的工作范圍擴大了，事務性工作增多了，各方面的任務加重了，但在辦學、教學、科研、人事等方面沒有太大的自主權和決定權。這嚴重挫傷了二級學院辦學的積極性和工作的主動性，長此下去，就失去了實行學院制的意義；二是一些二級學院領導不正確行使、甚至超越職權行使權力，存在濫用權力的現象。正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”由于一些二級學院領導職責不明確，加上權力在使用過程中又缺乏有效的制約和監督，沒有制約的權力必然會導致濫用。
（二）黨政關系不協調
當前學院制建設已在我國高校中普遍展開，但是對學院管理體制問題，既缺乏明確的法規，也沒有可以繼承的傳統。我國高校對二級學院管理體制進行了多種有益探索和嘗試，有的實行院長負責制，有的實行學院黨委（黨總支）領導下的院長負責制，有的實行黨政共同負責制。然而，總的來說，二級學院黨政關系仍然存在不協調、不團結、不配合等問題，主要表現在：少數領導尤其是行政一把手喜歡獨斷專行，不按規定辦事，重大問題不討論、不調研，全憑個人意志作決定，造成黨政領導班子不團結，工作不協調；黨政領導缺乏全局觀念，彼此關注的不是工作，而是考慮誰為主誰為輔、誰搭臺誰主唱等問題，容易產生工作職責不明確，有的事情大家爭著管，有的事情沒人管，出了問題沒人承擔責任的局面。
（三）學術權力弱化
盡管實行學院制管理模式后，二級學院借鑒西方發達國家的經驗，在二級學院內部設置了一些代表學術權力的專家教授委員會，如學術委員會、專業指導委員會、職稱評審委員會等，但以“行政權力為中心”的傳統教育思想在我國高校管理中仍占有主導地位。在二級學院普遍存在行政權力泛化、學術權力弱化現象，二級學院院長權力過大，加上二級學院院長往往又是相關學科的專家，兼任專家教授委員會負責人，從而導致行政權力壓制或者干脆取代學術權力，把本應由學術權力發揮決策、管理作用的事務讓位于行政權力。
（四）監督機制不健全
學院制管理模式激發了二級學院辦學活力，有利于提升高校整體辦學質量和辦學水平，但是必須清醒地看到，高校對二級學院權力運行情況缺乏有效地指導和監控，二級學院自身也缺乏制約和監督機制，使二級學院權力面臨“失控”的風險。如黨政共同負責制中的黨政一把手之間如何實行監督沒有明確規定；“三重一大”事項在二級學院的決策程序不明確；部分規章制度過于籠統、原則，缺乏操作層面的實施細則；二級學院黨(政)務公開工作相對滯后；二級教代會在權力運行中的監督作用還很薄弱。
三、內部審計視角下規范高校二級學
院權力運行的對策由于高校內部審計對高校內部情況比較熟悉，加上其具有審計方式的靈活性、審計監督的日常性等特點和優勢，內部審計監督已成為高校權力運行監控的重要組成部分。
（一）建立健全二級學院管理制度和監督機制
建立健全二級學院管理制度和監督機制，既使二級學院權力運行置于高校黨政管理和師生監督之下的必然選擇，也是高校內部審計監督所需依據的客觀要求。當前，絕大部分實行校院兩級管理的高校已經出臺了一系列針對二級學院的管理制度，但是缺乏相關的配套政策、操作規范和工作流程以及權力運行監督機制。因此，必須建立健全一套具有可操作性的二級學院的管理流程以及比較切合二級學院實際的權力運行監督制約機制。要按照權責對等原則界定清楚學校、二級學院責權利關系，使二級學院真正成為自主辦學的實體。要進一步明確二級學院內部管理結構體系，黨政聯席會議是二級學院重要工作和重大事項的最高決策機構，凡屬二級學院發展中的重大問題，必須由黨政聯席會集體決策；二級學院黨委（黨總支）是二級學院的政治核心，領導二級學院黨的建設和思想政治工作，對二級學院工作起監督保證作用；二級學院行政工作由院長主持，通過院長辦公會議決策事項；二級教代會是民主監督機構，凡涉及教職工切身利益等重大問題，都應納入二級教代會審議或審定范圍；專家教授委員會是二級學院有關學術問題的評議、審議和咨詢機構，凡涉及學術事項必須事前聽取專家教授委員會的意見。
（二）加強二級學院黨政一把手任期內經濟責任審計
黨的十八大報告提出“要建立健全權力運行制約和監督體系……健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度……讓權力在陽光下運行。”黨的十八大報告對審計工作提出了新的更高要求，賦予了審計工作新的任務。近年來，絕大多數高校內部組織開展了領導干部經濟責任審計，嘗試將領導干部經濟責任審計結果作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據，經濟責任審計結果報告歸入領導干部本人檔案，同時為紀檢監察部門對廉潔自律方面存在重大問題的被審計領導干部進行問責開辟了良好途徑。現行的經濟責任審計基本局限于領導干部離任審計，是在事后對領導干部行使行政權力和職責履行情況進行監督,起不到防患于未然的作用，因此，高校應將審計關口前移，積極開展二級學院黨政一把手任期內經濟責任審計，對二級學院黨政一把手任期內職責履行情況進行事中監督，發現濫用權力的現象及時進行揭露和制止，促進領導干部認真履行職責，依法行政。
（三）探索二級學院重大經濟決策審計
近年來，在開展經濟責任審計過程中，往往注重對被審計單位、部門財政財務收支進行審計，而忽視了對重大經濟決策的審計，即使存在決策失誤，造成損失浪費，由于缺乏相應地懲罰機制，很少有領導干部會為其當初的失誤決策承擔責任。審計署前審計長李金華曾指出，決策不周的危害性不亞于貪污腐敗，由此可見，高校應高度重視對二級學院重大經濟決策的審計，對決策的全過程進行審計監督，防止二級學院個別領導干部不顧后果，拍腦袋決策。二級學院重大經濟決策，是指那些耗費資金數額巨大，對二級學院建設和發展有重大影響的經濟決策。二級學院重大經濟決策審計，就是高校審計部門對被審計的二級學院一定時期內所作出的重大經濟決策的內容、程序和效果的合法性、科學性和效益性所進行的審計。二級學院重大經濟決策審計既是二級學院黨政一把手經濟責任審計的重要內容，也是審計的難點，高校應積極探索二級學院重大經濟決策審計，把關口前移，嘗試在二級學院重大經濟決策付諸實施之前進行審計，為學校最終批準或否決該項決策提供依據。
（四）實施二級學院內部控制審計
二級學院內部控制審計是指高校內部審計部門及內部審計人員依法對二級學院內部控制體系的健全性、有效性進行的審查與評價，審計的目的是促進二級學院完善內部控制，加強內部管理，從根本上減少和防止舞弊產生的可能性，提高管理水平和辦學效益。鄧小平同志曾經說過：制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。
四、結語
由此可見，制定制度是基礎，沒有制度的約束和規范，一個組織必然處于混亂和無序之中；而制度的生命力在于貫徹執行，再好的制度不執行也是一紙空文，毫無意義。但是制度的落實和執行往往不是一件容易的事，因此，高校內部審計部門在開展二級學院內部控制審計時應更加重視內部控制的執行，強化監督與制約；通過內部控制審計，找出內控制度管理上的薄弱環節，使內控制度的管理更加科學、規范，從而提高管理效率。
作者：吳萬友 文沛先 單位：南京信息職業技術學院