ECFA條件下兩岸貿易合作的促進機制
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一、兩岸貿易形態轉換的政策軌跡
兩岸貿易發展中臺灣所采取的政策措施也發揮了重要作用,無論這種政策的動機是什么,也無論政策的采取是主動還是被動。正是在此意義上,兩岸貿易的政策軌跡可歸結為一種“回應而非互動,回應而非協商”的狀態。①基于此,本文嘗試采取一種政策響應視角,對兩岸貿易發展的政策軌跡予以解讀,以為機制建立之認識基礎。
(一)兩岸貿易的階段劃分與形態轉換
從1979年全國人大常委會《告臺灣同胞書》至2010年為止兩岸貿易的發展可劃分為五個階段,而兩岸貿易形態的轉換就蘊含于貿易發展的各個階段。第一,貿易萌芽階段(1979—1987)。該階段,兩岸貿易額總計55.1億美元,大陸對臺貿易從0.4億美元的貿易順差轉變為9.4億美元的貿易逆差。貿易形態的轉換過程是:從大陸單方面開放和臺灣禁止發展到主要通過香港秘密進行,再到臺灣當局被動因應時局,逐漸允許民間經由轉口形式與大陸地區進行貿易,最終頒布相關政策法規,使臺商取得了向大陸間接出口的合法地位,并于1987年開放臺灣民眾赴大陸探親的政策,從側面促進了兩岸貿易。第二,初步發展階段(1988—1992)。臺灣正式開放大陸地區物品間接輸入,公告準許輸入的大陸地區物品項目,兩岸貿易步入有限度的開放軌道,間接貿易額持續增長,但臺灣當局對自大陸進口仍存在諸多限制。臺灣出口方面,對大陸間接輸出商品,除部分高科技產品應依有關出口的規定辦理外,其余不加限制。兩岸貿易口徑進一步擴大,朝向正常的雙邊貿易邁出了重要一步。第三,加速發展階段(1993—2001)。兩岸貿易開始由轉口貿易向轉運貿易轉變,相對于轉口貿易,不僅節約了運輸成本,也節省了運輸時間。兩岸貿易快速發展,產業內貿易開始逐步增加,逐漸形成了大陸對臺灣主要出口原材料以及半成品、臺灣向大陸主要出口電子產品和化工產品的貿易格局。同時兩岸經貿也進入以投資為主導,投資帶動貿易的新階段。海峽兩岸分工發生了巨大變化,出現了“日本進口、臺灣設計、祖國大陸加工、歐美銷售”的貿易分工新模式。第四,深化發展階段(2002—2008)。兩岸先后加入WTO,經濟政策不斷調整,市場進一步開放,兩岸貿易持續高速增長。在島內企業的強烈要求下,臺灣“經濟部”對進口大陸產品的開放程度也日益放寬,截至2005年,工業品開放項目達到7250項,開放比率升至83.3%。[1]76-83其中農副產品也成為一個貿易熱點,大陸方面對臺灣產的部分農產品實施零關稅進口措施,更激發了兩岸農產品的貿易熱,促進了臺灣水果等農產品在大陸市場的銷售。第五,逐漸步入正常化階段(2008年至今)。2008年12月15日,兩岸海運直航、空運直航、直接通郵正式啟動,標志著兩岸交流更加緊密、關系更趨緩和,并為兩岸地區的經貿合作逐漸步入正常化奠定了基礎。2010年ecfa的簽訂,更促使兩岸貿易步入正常化、制度化軌道。
(二)兩岸貿易形態轉換的政策軌跡:非協商式回應
基于政策面向客觀看待兩岸貿易的規模擴充與形態轉換,大陸的政策引導發揮了無可替代的主導作用,尤其是貿易形態提升性轉換的“突破”,往往體現出大陸政策強力引導的效應。當然,從合作的角度看,將兩岸貿易的發展看作兩岸“政策回應”的結果可能更顯公允,無論臺灣當局出于何種動機、處于主動還是被動地位而作出了一些符合兩岸貿易發展趨勢的政策規定。①1979年1月1日全國人大常委會的《告臺灣同胞書》打破了兩岸隔絕30年的僵局,兩岸貿易從此開啟新的篇章。1984年臺灣首次放寬自港澳轉口輸入大陸產品的限制,允許民間經由轉口形式與大陸地區進行貿易。1985年,臺灣宣布《對港澳地區轉口貿易三項基本原則》,使臺商取得了向大陸間接出口的合法地位。1987年,臺灣當局首次開放27項大陸農工原料進口,免受“警備總司令部”輸入檢查。同年11月,臺灣當局迫于民眾要求,開放臺灣民眾赴大陸探親,成為兩岸貿易發展的第二次轉折。兩岸門戶的逐漸開放,使兩岸貿易從單邊貿易逐步邁入雙邊貿易的格局。為了因應兩岸貿易發展的需求,臺灣于1988和1989年又先后頒布了《大陸產品間接處理原則》和《大陸地區物品管理辦法》,正式開放大陸地區物品間接輸入,并可標明在大陸地區生產制造。大陸也于1988年頒布《關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》,首次對臺商到大陸投資作出系統規定,并給予投資優惠和便利。兩岸貿易活動開始由無序轉向有序,貿易額漸漸增加,貿易商品也開始趨于多元化。1992年大陸掀起發展市場經濟的熱潮后,兩岸貿易開始由轉口貿易向轉運貿易轉變。2000年12月,大陸相關部門頒布《對臺灣地區貿易管理辦法》,就對臺貿易的管理方式、指導原則、糾紛解決等進行規范,大陸對臺經貿政策得以不斷完善,并趨于法制化。兩岸先后加入WTO,臺灣當局于2001年11月7日宣布以“積極開放、有效管理”取代“戒急用忍”的措施,兩岸市場得以進一步開放。[2]6-112008年6月“兩會”恢復商談,于同年12月15日基本實現了兩岸直接“三通”,使得兩岸貿易從間接貿易進入直接貿易階段,貿易規模擴大、貿易額迅速增加、貿易產品結構優化。2010年6月簽署并于2010年9月12日開始實施的《兩岸經濟合作框架協議》,則直接開創了兩岸貿易的制度化時代。盡管兩岸貿易與其他雙邊貿易相比仍存在諸多需要完善的方面,甚至存在一些為外人匪夷所思的政策規定,但是,在兩岸特殊政治關系下,在封閉作為經濟合作起點,“敵視”貫穿經濟合作過程的情勢下,兩岸公權力部門所采取的或主動、或被動、或明確或暗示的政策舉措,應可看作是一種適應兩岸經濟關系變化態勢的政策回應。這種政策回應不僅推動了兩岸貿易形態的轉換,也為兩岸貿易機制的建立并最終走向協商建立了基礎。
二、基于兩岸貿易合作走向的政策訴求:以國際市場開拓為主
通過對兩岸貿易過程的總結和政策軌跡的梳理,可以對兩岸貿易的走向進行一個粗線條的預測,并在此基礎上探尋其所蘊含的政策訴求。
(一)兩岸貿易合作的走向
從一般意義上說,在制度性一體化條件下,借助于經濟一體化所產生的貿易創造效應、市場擴大效應,一體化成員間的雙邊貿易均會得到量的擴充和質的提升,兩岸貿易也不例外。因此,兩岸貿易規模逐步擴大、貿易結構趨于合理、服務貿易大幅成長等應是兩岸貿易發展中水到渠成式的走向。在此基礎上,本文更為關注兩岸貿易關系在國際市場的體現及其變化趨勢。眾所周知,隨著兩岸經貿關系的發展,兩岸與國際市場的關聯性愈益加強。這一問題既包括兩岸共同參與國際經濟一體化的方式問題,也包括兩岸在國際市場的競合關系問題。本文借助兩岸農產品在國際市場的競爭現象對第二個問題進行論述。兩岸農產品出口在產品結構和市場結構上均具有一定的相似性。從出口市場來看,大陸與臺灣各自農產品出口市場排名前10位中有6個是相同的,如日本、香港、美國、韓國、馬來西亞和越南。各自出口排名較前的產品,相似度也較高,例如鰻魚在大陸出口農產品中排名第二位,在臺灣排名第十位左右,從1992年到2006年,臺灣活鰻魚在日本市場的占有率從88.85%下降到43.78%,大陸活鰻魚在日本市場的占有率從11.01%上升至56.21%。[3]35-40大陸南方與臺灣在農產品國際市場上競爭更為激烈。統計表明,1997年至2003年,福建和臺灣的14種主要出口農產品中有近50%的農產品是相同的。就兩岸在國際貿易領域的關系而言。在現象層面,兩岸都對在國際市場無序競爭導致的產業競爭力下降有充分的認知;在政策層面,兩岸貿易管理部門、貿易組織和企業均采取了相應措施,化解兩岸在國際市場的惡性競爭,并對在國際市場加強貿易分工合作抱持高度期待;在制度層面,兩岸在ECFA簽署與實施后,都將一體化的制度觸角延伸到了國際經濟空間,試圖進行兩岸共同參與國際經濟合作的制度安排。雖然由于兩岸的特殊關系和國際經濟合作特有的復雜性,這一制度安排的最終成型尚需時日,但這一走向不會改變。不過,這一走向的現實化,需要兩岸以合理的貿易分工參與國際經貿體系,也需要兩岸探尋一條共同參與國際經濟一體化的合理方式。
(二)兩岸貿易合作的政策訴求
貿易合作的合規律發展,不僅體現為一種對市場規律的適應,在兩岸特殊關系下,還體現為一種對規律的把握和運用。這種運用從另一個角度看,就是貿易合作的政策訴求。兩岸貿易的政策訴求體現在四個層面:第一個層面要求解決目前貿易合作中存在的突出問題,發揮兩岸貿易合作的經濟帶動和結構轉型效應;第二個層面是深化兩岸貿易合作機制。目前,兩岸所簽署的貨物貿易協議涵蓋的產品領域、服務貿易協議包括的服務業開放項目均不能適應兩岸貿易發展趨勢,應在增加貨物貿易產品種類、擴大服務業開放范圍的基礎上,逐步降低合作門坎,發展兩岸服務貿易,并為貨物貿易提供支持;第三個層面要求推動兩岸各自內部的經濟結構轉型,為分工提供結構基礎,為合作提供結構與政策環境;第四個層面要求提升開拓國際市場的共同認知并形成合力,以科學的兩岸貿易分工融入國際貿易分工體系,為兩岸在國際經濟空間開展經濟合作的制度合作創造條件。為此,兩岸應立足兩岸貿易實際,在內部政策調整的基礎上,加強更廣泛議題的協商,在ECFA框架下構筑更為合理的貿易與投資互動關系。同時,雙方可通過合作條件的創造,改變兩岸經濟合作單一的“協議拉動型”模式[4],改變ECFA時代產業主體過于依賴“兩會”協商的局面。
ECFA是兩岸經濟合作的宏觀機制,因此,EC-FA條件下兩岸貿易促進機制的構建和完善,其著力點主要在于完善政策實施機制。
(一)完善兩岸貿易糾紛解決機制
兩岸貿易從間接走向直接,從非正常化走向正常化歷時不久,基礎尚不牢固,ECFA的簽署與實施雖然為兩岸貿易的常態化發展構建了框架機制,但是,兩岸貿易不平衡、開放不對等所衍生的各種貿易爭端和糾紛解決機制尚未真正建立,或者說,兩岸貿易發展中所產生的問題僅僅靠相互協商是不能完全解決的,有的貿易糾紛需要訴訟裁決,以法律手段予以規范。因此,兩岸需要進一步提升糾紛與爭端解決機制的層次,以建立與多元化市場機制、多元化市場主體相符的多元化爭端解決機制。因此,法律機制的構建應提上協商日程。但是,由于兩岸政治關系的特殊性,在兩岸尚未就臺灣政治定位進行協商的條件下,存在大陸對臺灣司法判決的認可問題。加上雙方的法律制度不一,裁決程序也有差異,因此,法律機制的建立在制度和技術上都有障礙。目前兩岸可在建立貿易糾紛仲裁機制的基礎上,對雙方確需法律解決的糾紛,可以采取由兩岸適宜司法機構裁定的辦法。其法律裁定文書,由“兩會”(或由兩會授權其執行機構“經合會”)認定后相互送達對方,“兩會”認定后送達對方相關部門即予采信。如此,既可擺脫兩岸司法裁決認定的制度困境,也可克服雙方裁決程序不一帶來的技術問題。因此,法律機制的建立應是對仲裁機制的有益補充。此外,建立雙方城市或次區域貿易糾紛解決的法律機制也是法律機制建立的一個面向。
(二)兩岸貿易合作的金融支持機制
兩岸貿易的發展需要完善的兩岸金融合作機制來支撐。2009年4月和11月簽署的《海峽兩岸金融合作協議》和《兩岸金融合作監管備忘錄》(MOU),是兩岸金融制度化合作的標志,也是兩岸金融合作機制建立的指導原則。[5]64-70在此原則和框架下,ECFA關于服務業開放的相關協議對兩岸金融服務業相互開放作出了降低準入門坎的承諾。但是,相關機制并不完善。目前存在的主要問題,一是雙方審核程序的繁雜不利于金融機構的進入,二是臺灣銀行業分支機構只存在于大陸東南部的沿海城市,與兩岸貿易向大陸中西部的地域擴展形勢不符。因此,簡化程序,建立金融服務的區域轉移機制迫在眉睫。與此同時,兩岸直接的貨幣清算機制還未完全建立起來,可采取由雙方指定清算行進行清算,走向人民幣和新臺幣現鈔清算,向兩岸商業銀行全面開辦人民幣和新臺幣各項業務過渡,直至建立“直接清算”模式的方向發展[6]52-55,最終形成通暢安全的結算管道和科學合理的計價結算機制。
(三)建立兩岸貿易發展的評估機制
貿易合作是兩岸經濟合作的主要內容,對兩岸貿易的學術評估早已見之于產業界、學術界,但是,兩岸尚未有公權力部門指定或授權的機構進行專門的貿易評估。換言之,兩岸貿易評估機制尚未真正建立。貿易評估機制的缺位是兩岸貿易決策與貿易現實進展存在時滯的重要原因,也是導致兩岸貿易成本高的因素之一。當前,可由“兩會”代表兩岸貿易主管部門授權“兩岸經濟合作委員會”組織相關專家、行業領袖、適宜身份的經濟技術官員,成立兩岸貿易評估組織,定期舉行相應的評估報告會,兩岸貿易評估報告。該評估報告既可供兩岸產業經濟界作投資參考,也可提交兩岸貿易主管部門作為兩岸經貿決策的依據。兩岸合作評估兩岸經貿,其用意不僅在于建立多渠道的評估機制,也在于充分利用兩岸不同領域的視角、立場、利益出發,達致對兩岸貿易的公允評價,以便于兩岸更為科學地發現兩岸貿易存在的問題,并為解決問題制定科學的政策措施。
(四)完善ECFA實施機制
ECFA簽訂與實施近一年來的實踐表明,該框架協議對加強和增進兩岸的經濟、貿易和投資合作,促進貨物和服務貿易自由化,建立公平、透明、便利的投資及其保障制度發揮了重要作用。與此同時,ECFA實施中也存在進程緩慢、落實難等問題。究其原因,ECFA實施機制松散,執行機構權威不足是一個重要原因。因此,兩岸應強化ECFA實施機制,其核心提升兩岸經濟合作委員會職權。兩岸應進一步思考“兩會”職能,充分發揮“兩會”協商事關兩岸關系大局議題的功能,將“兩會”從事務性協商中解放出來。在目前的協商機制下,“兩會”的職能提升在形式上仍需由“兩會”通過協商予以實現。在兩岸授權下實現該目標后,“兩會”可對“兩岸經濟合作委員會”的職權問題進行協商,以賦予其兩會協商之后事務性問題的執行職能,既利于其作為專門機構推動兩岸貿易、投資等協議的實施,也為“兩岸經濟合作委員會”在未來的身份轉換準備條件。（本文作者：劉澈元、談琳 單位：廣西師范大學經濟管理學院）