媒介融合下的公共政策風險控制

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［提要］媒介融合環境促進信息傳播，并使政府、媒介、資本、公眾等方面的關系更加復雜。在媒介融合環境下，信息的裂變傳播加速形成社會輿論壓力，信息的對抗性解讀放大風險，公眾的非理性聚焦阻遏政策制定與實施，資本的參與削弱政策的正義性，這使得以促進公共利益為目標的公共政策面臨著不同風險。在此環境下，控制公共政策風險，應當堅持開放民主的決策思維，充分協商與對話，理性、包容地引導輿論，及時、準確地促進信息流動。

關鍵詞：媒介融合；公共政策；風險控制

公共政策是促進公共利益的重要工具，與公眾生存、發展密切相關。隨著媒介技術的進步和媒介融合的出現，公眾在權利意識的驅動下借助不同媒介對公共政策有了更多的關注。媒介融合環境加速了公共政策信息的傳播，也強化了公眾的利益表達。信息的失真與缺失，公眾利益的非理性表達，政府部門、專家等方面的沉默，以及資本的滲透，都會使公共政策面臨風險。在社會轉型、各種矛盾凸顯的特殊發展時期，適應國家治理現代化和促進公共利益的現實需要，在媒介融合環境下，有必要對公共政策風險及其控制作一番探討。

一、媒介融合環境下多元關系重構

媒介融合的形成得益于數字技術的出現。數字技術消除了不同媒介的界限，把不同媒介聯系在一起，促進新的傳播平臺的形成。在重塑媒介關系的同時，媒介融合還使政府、媒介、資本、公眾的關系發生新的變化。

（一）政府、媒介與公眾。“大眾傳媒對政治活動的介入以及它對政治發展的潛在影響決定了政治必須對它施加影響和控制”。在傳統媒介環境下，政府對報紙、期刊、電視、廣播等不同媒介的影響、約束和控制普遍存在。在媒介融合環境下，政府對媒介的影響和控制依然存在。同時，政府，包括其形象的塑造、政策的傳播等，比以往更依賴于媒介。因為媒介融合不僅是媒介內容的融合，而且是媒介傳播渠道和媒介終端的融合，文本、圖片、影像、聲音依托數字技術與網絡技術通過媒介終端平臺向受眾傳播。相比之下，政府更容易在媒介融合環境下受益。政府不僅學會了如何轉變為公共政策的主動傳播者、媒介的主動合作者，而且充分認識到媒介的信息服務功能和媒介融合環境下公共政策傳播的重要性。因此，媒介成為了政府通力合作的伙伴。在媒介融合環境下，媒介的發展與公眾的聯系更加密切，形成“共生共贏”、“互生互利”的關系。一方面公眾借助媒介融合環境獲得公共政策信息，增進自身對公共政策的了解，并借助公共政策促進自身發展，同時公眾也通過與媒介互動表達自身對公共政策的情緒與期待；另一方面媒介在為公眾提供公共政策信息的過程中，與公眾建立起互動、信任關系，承擔起自身的社會責任，并在一定程度上成為公眾利益的代言人，與公眾一道促進公共政策完善。也就是說，無論是公眾還是媒介，都將在媒介融合環境下得到自身發展的新機遇。當然，在媒介融合環境下，缺乏社會責任感的媒介更容易被公眾嘲笑、諷刺乃至拋棄。媒介融合使得公眾與政府的溝通更加容易。在傳媒媒介環境下，公眾與政府的溝通大多局限于面對面溝通、電話溝通、書信溝通等。在這樣的環境下，不僅政府難以有效、及時地回應公眾的公共政策訴求，而且公眾也難以全面、及時地向政府表達自身的公共政策訴求，在一定條件下還會加大公眾與政府的裂痕。而在媒介融合環境下，公眾在掌握公共政策相關信息后可以借助微博、微信公眾號、網站論壇等媒介與政府溝通，呈現與公共政策相關的訴求，提高互動效率。

（二）資本、媒介與公眾。傳播媒介的形態變化，通常是由于“可感知的需要、競爭和政治壓力，以及社會和技術革新的復雜相互作用”引起的。除此之外，資本的積累與疊加為媒介融合創造了條件。一方面資本的積累與疊加為媒介融合提供了資金的支持，以便應對人才、技術、設備、營銷等方面的資金支出；另一方面資本的積累與疊加使媒介變得更加龐大，把媒介的觸角延伸到不同地方，使媒介離公眾更近。在劇烈的市場競爭之下，雄厚的資本能幫助媒介強化市場地位，而那些缺乏資本的媒介則逐漸走向邊緣，甚至為市場拋棄。因此，在一定程度上可以說，正是資本成就了媒介融合。與此同時，媒介融合也為資本擴張與資本再積累提供便利。不可避免的是，媒介更容易受制于資本力量。如，媒介因資本力量的影響而不得不對某些事件、公共政策、言論視而不見、聽而不聞，或者遮蔽真相、歪曲事實、屏蔽言論。媒介因服從于資本力量而喪失自身的職責，或許這不會招致政府部門的厭惡與懲罰，但著實可以激起公眾的不安與憤怒，使公眾尤其是利益相關的公眾意識到自身權利正在受到威脅或者有可能受到威脅。這就造成資本、媒介與公眾的緊張關系。一旦這樣的緊張關系進一步升級，媒介將難以為公眾所信任，而隨之浮出水面的資本力量也將面臨公眾的言論討伐與抵制。因此，資本的邊界、媒介的職業良心極其重要。媒介融合應當促進劃清資本邊界，守護媒介職業良心，而不是相反。唯有如此，媒介才能擺脫資本力量的左右，行使其社會職責，以專業產品溝通公眾，維護社會公共利益。

（三）媒介與媒介。“每一種媒介都包含技術、社會關系（機構）和文化形式的因素，并在它們的交互作用下被塑造。”媒介融合的出現，直接塑造了媒介自身。一方面不同的媒介，如報紙、期刊、電視、廣播、網絡、手機等不斷深入合作，資源重組、流程再造、信息共享、差異化產品生產等造就了媒體集團；另一方面不同的媒介也在此過程中實現轉型發展，無論是技術、設備、流程還是人員配備、產品、價值目標等，都與以往有了極大的革新。同時，不同媒介在市場競爭中依然需要面對生存與發展問題，它們之間的競爭并不因此而減弱。不同媒介的競爭是多方面的：（1）媒介內容的競爭，既有內容來源方面的競爭（使更多的媒介為自身提供內容），也有內容形態上的競爭（提供優質內容以吸引公眾，培養粉絲）；（2）媒介技術的競爭，使更全面、更新進的技術服務于自身，借助技術優勢占領市場；（3）媒介渠道的競爭，通過采用不同的渠道傳播自身產品與內容，以達到在最短時間內傳播信息，進而吸引公眾、影響公眾的目的。媒介競爭具有明顯的功利性：如何獲得競爭優勢是各媒介競爭策略的首要問題。伴隨而來的是，部分市場與公眾被忽視，一些媒介衰微乃至退出市場。

二、媒介融合帶來的公共政策風險

在媒介融合環境下，公共政策的制定與實施備受公眾關注。一方面公眾期待通過了解公共政策對自身利益做出評估，并在意識到自身利益乃至公共利益受損時通過不同媒介表達訴求；另一方面公眾期待借助媒介融合平臺行使公民權利，參與公共政策制定、監督公共政策運行。媒介融合環境集聚了政府、媒介、社會機構、意見領袖、資本、公眾等力量，在多方面因素影響下容易為公共政策帶來風險。

（一）信息的裂變傳播加速形成社會輿論壓力。媒介融合促進了信息的人際雙向、多向傳播，擴大了信息傳播渠道與空間，呈現出信息的多向流動、信息傳播者的互動、媒介與媒介系統的互動情形，形成了裂變式的傳播效應。作為備受公眾關注的公共政策信息在進入媒介融合環境后，傳播的速度加快。一方面公共政策信息經媒介加工、調整后，通過標題、摘要、圖片、短視頻、聲音等要素吸引公眾眼球，引起公眾注意，促使公眾關注相關公共政策信息；另一方面公眾基于公共政策認知、社會責任感、利益訴求、情感等因素，對公共政策相關信息進行傳播，使公共政策相關信息在短時間內為更多的人悉知。與此同時，政府部門作為公共政策的制定者，逐漸進入社會輿論中心，成為公眾普遍關注的焦點。公眾則借助不同的媒介發表言論，表達立場或者訴求，宣泄情緒。實際上，公眾更多地是在關心自身的利益。也就是說，一旦公共政策不能兼顧部分公眾利益，或者損害了部分公眾利益，或者有可能損害公共利益，相關公共政策將得不到公眾的普遍認同，面臨著巨大的社會輿論壓力。與傳統媒介環境下的情形不同，媒介融合環境為公眾提供了更加便捷、更加多元的表達渠道與機會，同時也加速了社會輿論壓力的形成。此時的社會輿論壓力指向公共政策及其制定者，媒介融合環境及相關媒介是推波助瀾的中介。

（二）信息的對抗性解讀放大風險。媒介融合環境為公眾獲取信息提供了便利。同時，不同的風險信息也在這一環境中呈現。這些風險信息來自于公眾對公共政策帶來的風險的認知，既包括公眾對風險的正確認知，也包括公眾對風險的不正確認知———擴大或低估風險。在媒介融合環境下，這些風險信息為公眾（尤其是網民）、專家、意見領袖等主體共同建構。如果相關風險信息具有明顯爭議，不同主體就容易形成對信息的對抗性解讀。這樣的信息對抗性解讀，實際上放大了公共政策帶來的風險。因為“爭議”的存在，意味著當前公眾（包括專家、政府部門、意見領袖）對相關風險的認知尚未取得基本共識，意味著公共政策帶來的風險具有明顯的不確定性。在傳統媒介上，公眾的意見表達空間十分有限。而在新媒體，公眾則獲得了更大的自由表達的空間。因此，信息的對抗性解讀鮮見于傳統媒介，而信息的對抗性解讀則在新媒體屢見不鮮。“對某一個傳播媒介的過于信賴是不可靠的”。在媒介融合環境下，公眾逐漸減少對傳統媒介的依賴，甚至不再依賴于傳統媒介，而對新媒體持有更多的關注。新媒體也因此成為對抗性信息傳播的源頭。對公共政策帶來的風險信息的對抗性解讀并不必然導致相關風險的擴大，其前提是信息的對抗性解讀保持低烈度，專家、政府部門、意見領袖在建構信息的過程中逐漸形成共識。但實際上，這并非易事。一方面專家被“污名化”———缺乏社會責任感、職業操守的專家引發公眾的集體“厭惡”，以致專家的信息解讀難以為公眾接受；另一方面政府部門的公信力缺失———源于公共政策相關信息的控制與不透明、官員的貪污腐敗、工作人員的官僚作風等，加上新媒體言論的集體“渲染”，公眾對政府部門的相關信息解讀同樣持不信任態度。就意見領袖而言，由于其活躍于新媒體，在意見立場、言論表達方式、情緒與情感等方面與公眾（尤其是網民）有著更明顯的親近感，他們對相關信息的解讀更容易為公眾所認同。而他們在專家被“污名化”、政府部門公信力缺失的情況下，通常會選擇站在公眾的一邊，成為公眾的代言人。

（三）公眾的非理性聚焦阻遏政策制定與實施。媒介融合把不同媒介聯結在一起，構成了媒介聯盟。這不僅加快了媒介聯盟內部相關媒介的發展，而且使得整個媒介聯盟得到發展。媒介的發展實際上為公眾提供了更多的獲取不同信息的渠道，也為公眾提供了更多的利益表達渠道、情緒宣泄渠道。公共政策的實施意味著對公眾利益的調整，一方面是對部分群體利益的“分配與落實”；另一方面是對另一部分群體利益的“調整與剝奪”，其結果是造成“一部分人受益而另一部分人受損”。在媒介融合環境下，公眾借助不同媒介對公共政策的制定與運行進行不同程度的關注，而重點則是涉及自身利益的公共政策。也就是說，公眾關注的焦點是自身利益是否受損而非其他。一旦公共政策（比如環境、食品、教育、醫療、財稅等方面的公共政策）的實施導致部分公眾利益受損，他們的非理性情緒便通過不同媒介尤其是新媒體表現出來。在媒介融合環境下，他們的非理性宣泄被不同媒介疊加傳播，影響廣泛———同是利益受損者逐漸發聲，其他非利益受損者也難免會因同情而逐漸加入其中進行聲援。作為公共政策制定方和頒布實施者，政府部門面臨巨大壓力——既有來自外部環境的壓力，如輿論的壓力，也有來自內部的壓力，如機構內部的壓力，以及維穩壓力。這樣一來，公共政策的制定與正在實施的公共政策將被暫時擱置。

（四）資本的參與削弱政策的正義性。資本與媒介融合有著密不可分的聯系。一方面資本為媒介融合的形成創造條件，使媒介融合成為可能；另一方面資本為媒介聯盟的技術、設備更新和改善管理、人員配置提供條件，推動媒介聯盟的進一步發展。可以說，媒介融合滲透著資本力量，這需要警惕。因為在資本的驅動下，“媒介組織總的來說也變得重視利潤了，它們具有更廣泛的利益了……它們改變了批評性監督的方向以適應他們的私人目的。”也就是說，媒介在資本沖動的影響下逐漸弱化了自身的批評監督功能，淡化社會責任感。這就使得公共政策的制定與實施缺乏批評與監督，使公共政策失去糾正、調整的機會而淪為損害公眾利益的工具，并喪失其本有的正義性，這是其一。其二，資本的參與，容易使媒介或媒介聯盟成為商業利益、資本集團的工具，以致資本借助媒介輿論綁架公共政策的制定與實施，使公共政策偏離公共利益軌道，成為資本獲利或資本集團實現非法目的的工具。

三、媒介融合環境下公共政策風險控制

公共政策具有分配社會資源、規范公眾與組織行為、解決社會問題、促進公共利益和社會發展等功能。面對媒介融合帶來信息流動格局，適應公眾利益訴求和公共利益取向，應當在決策思維、輿論引導、信息流動與政策調整等方面對公共政策風險進行有效控制。

（一）決策思維：開放與民主。公共政策關乎公共利益，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。“成功的政策是民之所愿、民之所選或民之所愛。”為了降低公共政策風險，就要使公共政策滿足人民的訴求與期待，使公共政策真正成為人民自覺的選擇。因此，在媒介融合環境下，政府部門在決策思維上要堅持開放與民主，將不同媒介尤其是新媒體納入決策過程，發揮媒介廣泛聯系公眾、傳播公共政策信息的優勢。公共政策決策要堅持開放性思維，不能局限于政府部門的單獨決策，而應當“開門決策”，把不同主體尤其是利益相關方納入決策程序，既要向政府內部開放，又要向政府部門外部開放。就前者而言，可以把相關的同級部門、上級部門、基層部門等納入決策程序。這些部門熟悉工作業務，了解工作流程，能把握相關工作規律與發展趨勢，是確保公共政策大方向的關鍵。就后者而言，可以把相關領域的專家、行業企業和社會組織相關人員、社區普通群眾、意見領袖等納入決策程序。公共政策決策堅持開放性思維，有利于增強決策主體的代表性和廣泛性，為不同主體尤其是利益相關者提供表達訴求和意見建議的空間。公共政策決策要發揚民主。政策制定是“一個極其復雜的過程”，“它沒有開端或結尾”。雖然采取非民主的形式能使公共政策決策過程簡單化，大大縮短決策時間，但是這并不能使公共政策集中民意，相反，使得公共政策充滿“長官意志”。這必將使公共政策受到社會輿論的普遍反對。因此，公共政策決策要充分發揚民主，引導不同主體尤其是相關利益群體發聲表達訴求和意愿，并充分聽取吸收公眾的意見建議，使公共政策最大限度地體現公眾意志和公共利益。

（二）輿論引導：理性與包容。在媒介融合環境下，社會輿論“兩個輿論場”（主流/主導輿論場與網絡/民間輿論場）現象突出，也即“政府官方和主流媒體發出的主流輿論引導的內容和價值”，與“普通民眾所持有的觀點、所相信的信息、所表達的態度”容易出現分歧。因此，在公共政策制定與實施的過程中要堅持理性、包容，減少“兩個輿論場”的分歧與對抗，引導好社會輿論。公共政策服務于公眾生產生活，一旦實施，將對公眾的生產生活產生深遠影響。因此，要理性看待公眾在不同媒介上對公共政策的反饋，以包容的態度對待公眾在不同媒介上宣泄的情緒。由于媒介在社會轉型期向公眾呈現過較多的矛盾沖突，公眾對政府部門（官方）、城鎮、富裕階層、資本集團等有著不同程度的“偏見”與“誤讀”。當公共政策出現瑕疵或者實施的過程中出現偏差，這些瑕疵和偏差無一例外將被媒介融合環境傳播乃至放大，而公眾的情緒就容易走向對抗，“兩個輿論場”的分歧與裂痕就會增大。公共政策風險在這樣的環境下異常突出。是打壓公眾的聲音，還是對公眾的聲音聽而不聞，就成為政府部門、媒介需要面對的問題。顯然，唯有理性看到公眾的反饋，包容地對待公眾的情緒，才能正確引導輿論，減少公眾與政府部門的情緒對抗，為公共政策的進一步調整提供條件。而打壓媒介與公眾，屏蔽公眾聲音，雖然能聽取一片“贊成”之聲，但于公共政策施行與造就良好的政府—公眾關系實無補益。

（三）信息流動：公開與準確。公共政策制定與實施的過程，是不同信息在不同人群、不同媒介流動的過程。政府部門是公共政策的制定者，與公眾相比較而言，其掌握著更多的信息。“絕大多數人關于政策的信息源于大眾媒介，大眾媒介已經成為政策傳播的主要渠道。”信息的嚴格控制將使公共政策面臨風險。一方面就信息供給量而言，信息的嚴格控制意味著減少了信息供給，降低了信息流動，無法滿足公眾的信息需求，與此同時，非正規渠道信息將融入媒介，并在媒介融合環境下向公眾加速傳播，形成虛假信息占優勢的局面；另一方面就信息供給時間而言，信息的嚴格控制意味著正確、科學、全面的信息不能及時供給，也即公眾無法在第一時間獲得與公共政策相關的信息，這也無法避免虛假信息的形成以及虛假信息向公眾流動。顯然，這都將使公共政策的制定與實施處于不利地位。因此，唯有合理調節信息流動，及時公開公共政策信息，準確解讀公共政策信息，才能更好地滿足公眾的信息需求，減少公眾對公共政策制定與實施的疑慮。一方面要借助媒介融合環境通過不同媒介向公眾及時公開公共政策相關信息，以權威信息占領媒介，控制虛假信息傳播；另一方面相關信息的解讀要準確。公共政策是政府文件，在語言運用、表達方式、結構體例等方面與文學作品、藝術作品、學術論文等有著很大不同。政府部門要做好相關公共政策的解讀，既要把相關的背景、意義、要點等講清楚，又要把涉及的專業術語、操作流程、工作要求等講準確，減少公眾疑惑，以促進公共政策實施。

（四）政策調整：協商與對話。政策調整是政府部門基于公眾的公共政策反饋而作出的積極回應。政策調整意味著公共政策內容的改變，至少包括刪除不合時宜的一方面，以及增加適應當下、面向未來的一方面。無論是刪除內容還是增加內容，都以公共利益為落腳點。因此，公共政策的調整也可以看作是進一步維護公共利益，增進人民福祉的內在需要。在媒介融合環境下，公共政策的調整要堅持協商與對話。一方面媒介融合為充分協商與對話提供了條件。媒介融合不僅加強了媒介之間的聯系，還促進了公眾與媒介的聯系、公眾與公眾的聯系、公眾與政府、媒介與政府的聯系。在媒介融合環境下，公眾的表達空間更大，表達的渠道更多，公眾的聲音傳播更快、更精準，而同樣地，政府部門也能借助媒介融合平臺及時知曉、回應公眾的訴求。另一方面充分協商與對話能減少政府與公眾的誤會、沖突，降低公共政策成本。公共政策的調整以政府為主導，公眾與行業企業、社會機構等主體是參與者，同時也是利益相關者。政府部門應當充分利用媒介融合環境的優勢，通過不同媒介溝通各相關主體，圍繞公共政策的調整進行充分協商與對話。

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作者：徐福林 單位：廣西國際商務職業技術學院