政策網絡下公共文化服務體系建設淺析

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摘要:在國家治理現代化背景下，構建公共文化服務體系，不能僅依靠行政管制來實現，構建與完善多元參與的公共文化體系迫在眉睫。本文創新性地從政策網絡視角出發，以政策社群、府際網絡、生產者網絡、專業網絡、議題網絡進行分析并提出建立協同機制，提出完善公共文化服務體系的建議。

關鍵詞:文化治理;政策網絡;公共文化服務體系

0引言

隨著國家治理體系和治理能力現代化的進程加快，公共文化服務也逐漸由政府“管理”轉變為國家“治理”。其體系的建設也脫離了科層制刻板化、封閉化的管理，逐漸發展為多中心理論中的多元中心協同治理。從公共文化服務體系的定義中，其是由政府主導、社會參與形成的各種公益性文化機構和服務的總和，主要包括設施網絡覆蓋體系、產品和服務供給體系、人才資金和技術保障體系、組織支撐體系以及評估體系，涉及文化產品、服務、制度等多個領域。構建公共文化服務體系正是為了給人民提供更好的公共文化服務，為了提出更加民主化、科學化的公共文化服務治理方式。因此，用多方視角分析公共文化服務體系的理論構成并提出相關建議十分必要。國內學者在不同時間，以不同視角對公共文化服務體系建設進行了研究，但是鮮有以政策網絡模型的角度對其進行進一步的深入。當今，公共政策趨向多元中心協同治理發展，而中國的政策過程具有明顯的封閉性的網絡結構特點。在擴大政治參與，打破封閉的政策網絡方面，從理論上分析政策網絡理論對公共文化服務體系建設協同治理的適用性和解釋性，具有十分重要的意義。

1政策網絡理論概念

政策網絡理論興起于20世紀70年代，本文主要采用羅茨在政策網絡中的解釋。羅茨將網絡政策的理論進行了系統的梳理和整合，為后來的研究者提供了理論分析的基本框架，同時也將政策網絡理論的發展引導到了一個新的方向。其主要的貢獻在于提出了羅茨模型，該模型認為政策相關的利益者之間以資源為基礎，根據網絡成員之間的利益追求程度、參與資格、相互依賴和整合程度以及資源與權力分配方式等指標，可以將政策網絡分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡五種類型。作為一種中觀的理論視角，政策網絡更加注重政策過程中的資源交換，其將利益主體為實現自身資源利用最大化的過程為假設，分析在現有規則下的博弈狀態，所以政策過程分析更能貼合客觀實際。

2公共文化服務體系中政策網絡構成

2．1政策社群

政策社群一般是由國家層面的政府部門所構成，成員數量不多，準入條件高，成員處于橫向粘性依賴關系。公共文化服務體系中的政策社群是一種高度穩定的網絡系統，一般是指中央政府及其職能部門，其處于資源鏈的最頂端，并確立了公共文化發展的總目標、方針、政策等，擁有高度決策權威。作為政策網絡的中心圈，在國家治理和治理能力現代化環境下，政策社群更應該發揮好其關鍵作用，引領好文化發展方向，向文化強國的目標邁進。

2．2專業網絡

專業網絡成員進入門檻較高，人數少，主要由相似背景的專業人士組成。在公共文化服務體系里，一般是指公共文化研究領域的研究者、智庫團隊、專業學者、研究團隊等具有專業知識技能的行動主體。成員之間關系穩定，垂直依賴，對推動公共文化服務體系的建設起著很大的推動作用。其組成成員一般長期從事文化領域的活動，因此經驗豐富、對文化服務信息敏感、在政策議程中有著獨立的優勢地位，起著重要的分析咨詢作用。

2．3府際網絡

府際網絡成員數量有限，由與政策相關的地方政府、主管部門構成。關系相對穩定，垂直相依，交流較為密切。從公共文化服務體系中看，各級地方政府需要將相關政策進行具體化，形成具有當地特色的文化政策。但在現實中，其具有地區特殊性與復雜性，會造成一定程度上的傳達偏離甚至延誤。并且其在具體的實施過程中會對原始政策持有不同的態度傾向，因此更易從地區特性出發，產生符合地區資源特性的文化政策結果。

2．4生產者網絡

生產者網絡成員數量相對來說不固定，流動力較強，既有垂直方向的依賴關系，橫向溝通也較為廣泛。在公共文化服務體系中主要是指文化企業、文化產業和文化事業等社會組織與利益團體，其包含主體眾多、結構較為分散，一般通過進行文化活動來交換文化產品，是推動政府轉型、改善公共服務的重要力量。一方面，其更能開展貼合大眾的需求文體活動，在推動群眾文化參與上起到重要作用。但另一方面，其主體之間存在大量的利益沖突，在文化生產和文化輸出中可能會干擾正常的市場秩序。

2．5議題網絡

議題網絡是最復雜的網絡群體，具有動態性、不穩定性。其成員一般是由與政策有關的參與者所組成。由于議題網絡處于整個政策網絡的外圍圈，因此結構較為松散，人員分散，往往無法直接對政策議題產生影響。但隨著電子化、科技化的推進，議題網絡的影響日漸增強。在公共文化服務體系中，議題網絡主要包括大眾傳媒、新聞、網絡媒體等多個行動主體。議題網絡的所占的社會資源各有不同，加上信息上的流動性、變動性強，容易造成價值取向的分歧。

3政策網絡互動中問題分析

3．1政策社群與府際網絡之間權責不明

一般來說，政策社群具有導向型作用，把握著政策的目標和方向。當今的政策社群發生了很大變化，最為突出的就是關于社會事務、公共服務的政策數量日益增多，其本來的統治管理職能逐漸轉變轉為治理，越來越重視其社會治理的政策構建，并且類型逐漸增加。而府際網絡作為具體政策的執行系統，將觀念化的政策內容轉化為現實形態的政策結果，其主動創新性也會影響著政策的發展方向。通常，政策社群和府際網絡之間的互動下，會因為權責不明、信息不匹配等原因造成矛盾，影響了公共物品的供給、公共服務的提供。

3．2生產者網絡多樣性缺失、發展不協調

在多元治理的環境下，協同治理的重要性日漸凸顯。多元理論框架主張政治權利是高度分化的，分布于不同行為者、不同的政策領域和時間點。各個利益集團有影響力去影響決策，集團都是決策的參與者，沒有集團是單獨支配決策，權力雖然分散，但不是均等分配，不是所有人都能影響決策的執行。首先，在文化體系的發展中，其發展不平衡，資源供給渠道較少，沒有形成多元協同的發展體系。其次，在公共文化體系中，生產者網絡更多的是根據市場機制滿足公眾對文化的追求，由于利益的驅動，在滿足大眾文化需求的同時，由于市場機制的固有弊端也容易引起發展偏差，造成利益的角逐，從而造成資源的無效化分配。

3．3專業網絡和議題網絡參與度低，互動缺失

專業網絡和議題網絡在政策網絡中起著越來越重要的作用。但由于其資源掌握較少，成員整體來說較為分散，所產生的作用往往是隱性的，互動關系也是圍繞價值關系的吸引而進行，其力量在缺乏正確引導下很難進行整合。但在公共文化體系中，專業網絡參與公共文化活動中所具有的較高的專業性、技能性。其通過承擔相關文化服務項目，開展活動可行性研究、藝術形式的創新發展，以及協助構建各類標準要求等，組織化程度較高，效率較高。在公共文化活動日益豐富的現實情況下，需要對其進行整合引領，利用其權威性、專業性，輔助公共文化體系的構成。而議題網絡的形式也隨著時代不斷發展，新媒體一經出現，就產生了巨大的能量，在傳播文化精神，弘揚文化力量上，議題網絡發揮著重要的輿論作用。但另一方面，自媒體也因其非理性、破壞性而可能產生對文化傳播的負效應。

4結論與啟示

4．1進行政策網絡的權責分工，明確主體定位

在處理好政策社群和府際網絡的關系中，首先，需要構建合理的組織結構，合理的執行組織結構是實現政策目標的組織保證。其需要橫向結構專業化和縱向層級化相結合，在提高專業水平的同時提高決策執行效率。其次，劃分明確的組織權責，明確政策社群和府際關系的權力責任關系，實現集權與分權相結合，在保證元政策的同時，顧及地方層面的落實和執行情況、不斷調試政策目標、政策內容及政策工具的選用。再者，政策社群在明確文化決策的總目標同時也要充分考慮各級實施的具體安排，充分考慮文化的多樣性，進行具體情況的具體分析。最后，府際網絡也要利用好自身特色資源優勢，響應文化建設總目標，建立文化自信，提升文化軟實力。

4．2推動治理多元化，建立協同機制

治理理論強調公共政策直接主體的多元化。羅伯特認為無論是公共行為者還是私人行動者，都沒有解決復雜多變的社會問題所需的知識、技能。因此要借助多方主體的能力和資源，實現政策目標。首先，政策社群主體應根據彼此的需要搭建互動網絡，形成有利于社會的整合與發展的公共空間。多元主體合作治理，政府、社會、市場多方公共文化服務主體，實現自身利益獲取的同時協調了各主體之間的關系。政策社群應支持市場運作，向生產者網絡施加影響，實現其最優化組合。同時，通過設置相關具體的政策規定，規范市場行為，維持公共秩序，引導其正向發展。其次，應運用公共權威，協調各類主體，增強公共建設能力，使公共政策成為多方主體互動協同合作的方式。

4．3提高公眾參與度，合理使用政策工具

在公共文化服務體系的建設中，要建立起協同機制，構建開放型政策網絡，聯系起政府、企業、公眾，事業部門關系的同時充分發揮專家和第三方組織的積極性。同時提高公眾參與度，暢通溝通渠道，保證公共文化服務真正滿足人民需求，尊重人民利益。最后，新時代發展浪潮下，應利用新型政策工具，運用“互聯網+”技術輔助政策網絡的良性互動，“互聯網+”服務能從空間與時間兩個維度，利用現代信息技術，提升服務效率與質量，滿足民眾的個性化需求。如建立公眾號、視頻號傳播出大眾喜聞樂見的文化，同時加強監督監管，合理引導輿論方向，保證文化傳播信息的真實性、可信性，最終構建起網絡共同體多元治理格局。

作者:齊喻 單位:河南理工大學