補償制度下美國農(nóng)業(yè)生態(tài)論文
前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了補償制度下美國農(nóng)業(yè)生態(tài)論文范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。
1美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策與實踐情況
1972年，美國通過了《安全飲用水法》，該法第404條對濕地使用進(jìn)行了規(guī)定，授權(quán)美國陸軍工程師團(tuán)審核濕地開發(fā)有關(guān)方案并決定是否予以頒發(fā)許可證。1989年，美國正式將濕地保護(hù)寫入了法案，確立了“持平和無凈減少”原則，規(guī)定濕地在開發(fā)利用過程中只能持平或增加其總面積，不能有任何減少。該法案在實行的初期，常采用了“現(xiàn)地”(on-site)、“同質(zhì)”(in-kind)的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”(postagestampmitigation)，即眾多小型且不合生態(tài)與經(jīng)濟規(guī)模的棲息地補償方式。1992年，美國通過《食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)及貿(mào)易法案》設(shè)立濕地補償銀行計劃(WRP)。WRP是一項通過購買地役權(quán)來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項目，土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權(quán)、30年地役權(quán)、恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議。從項目開始實施以來，WRP項目的年新增土地數(shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長。
2美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度理念與項目操作
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的基本做法是政府從公共財政中給生產(chǎn)者支付一定的現(xiàn)金并提供技術(shù)支持，以換取目標(biāo)區(qū)域土地利用方式轉(zhuǎn)變，以利于生態(tài)環(huán)境改善；實質(zhì)是將生態(tài)服務(wù)作為交易標(biāo)的，引入市場機制和競爭機制，通過生態(tài)服務(wù)提供者和購買者之間的自愿交易實現(xiàn)利益的分配和調(diào)節(jié)。其設(shè)計理念和操作要點如下。
2.1制度設(shè)計理念
2.1.1市場運作原則
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度在設(shè)計上引入了市場機制，在實施中遵循著價格機制和供求規(guī)律，甚至其補償效益的評價也依賴于市場?？v觀美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐活動，每個農(nóng)產(chǎn)品價格長期萎靡時期，政府都會適時引入農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目。20世紀(jì)30年代后期、50年代末和80年代中期，都是由于農(nóng)產(chǎn)品價格急劇下降，美國開始實施生態(tài)保護(hù)計劃。無論是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的啟動機制，還是運作機制，都體現(xiàn)和發(fā)揮了市場機制的調(diào)節(jié)作用。
2.1.2多重目標(biāo)原則
美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目是由公共財政支付實施的，具有公益性質(zhì)，因此大多都具有生態(tài)、環(huán)境、社會等多重目標(biāo)，總的方向是實現(xiàn)自然與人的可持續(xù)發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度主要目標(biāo)關(guān)注于土壤質(zhì)量、濕地質(zhì)量、森林質(zhì)量、水質(zhì)水量、野生物種的棲息地等，副目標(biāo)主要關(guān)注土地休耕計劃供給管理，農(nóng)民經(jīng)濟效益提高，參與者之間的公平性等。
2.1.3投資有效原則
投資有效是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的首要原則。為實現(xiàn)環(huán)境效益有效目標(biāo)需，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度堅持2項投資準(zhǔn)則：一是生態(tài)補償制度應(yīng)確立在單位支出產(chǎn)生環(huán)境受益最大的區(qū)域地塊之上，或者具體的生產(chǎn)方式上。二是生態(tài)補償支付的金額應(yīng)等于該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在目標(biāo)區(qū)域上采用預(yù)期的生產(chǎn)方式所需的最小金額數(shù)量。
2.1.4自愿競爭原則
根據(jù)微觀經(jīng)濟學(xué)原理，只要補償金等于退耕土地的機會成本，土地退耕就會發(fā)生。但這一原則在實際操作中卻有很大難度，因為退耕土地的機會成本難以準(zhǔn)確計量。在這樣的情況下，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度引入了競爭機制和招投標(biāo)法。這種制度設(shè)計體現(xiàn)了公民自愿和競爭效益的原則，生態(tài)效益均衡租金率由政府和土地所有權(quán)人所形成的市場供求狀況共同決定。
2.2項目實施要點
2.2.1收集和評估項目信息
美國公共財政支付的生態(tài)補償項目具有公益性質(zhì)，并且要求投資效益最優(yōu)，而特定區(qū)域項目申請人具有自主性，即使為維持生計也會追求私人經(jīng)濟效益，因而二者之間的合作意愿和目標(biāo)契合度就存在差距。美國政府必須通過一定的手段收集個人意愿并評估項目信息。實踐中，美國通過競爭機制實現(xiàn)了投資成本測算和潛在生態(tài)效益評估。
2.2.2面向社會公開招投標(biāo)
美國政府經(jīng)過個人參與意愿調(diào)查和項目信息收集評估后，將向特定區(qū)域公布提交項目申請人選的資格、實施的最低土地或資源環(huán)境條件、公共財政支付額度或政府標(biāo)的價格的上限、評價標(biāo)準(zhǔn)及項目建議書標(biāo)準(zhǔn)等信息。對此，符合條件并有意愿參加項目的申請人就會按照相關(guān)要求進(jìn)行投標(biāo)，并在政府設(shè)置的范圍內(nèi)開展競標(biāo)活動。政府與公民以及公民相互之間互動體現(xiàn)了一種公平的經(jīng)濟博弈，有助于提高投資效益。
2.2.3綜合評價確定合同成本
符合條件的項目申請人提交投標(biāo)申請后，投標(biāo)建議書中所說明的地塊位置、土地類型、土壤易侵蝕性、水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境情況、地區(qū)經(jīng)濟水平、人口數(shù)量、野生動植物種類及數(shù)量、氣候條件以及申請人對補助資金水平的需求、擬采取的實施辦法、預(yù)期實現(xiàn)效益等多項數(shù)據(jù)就具體化了，美國政府就可以運用或參考環(huán)境效益指標(biāo)(EBI)來評價潛在投資效益，確定項目合同成本。
2.2.4遴選確定項目參與者
根據(jù)EBI效益—成本有效原則，美國政府會對項目申請人的綜合情況進(jìn)行打分，并根據(jù)公共財政每一美元支出可產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境收益的高低進(jìn)行排序，在公共財政預(yù)算范圍及項目實施面積的限定下，按照分值高低次序決定哪些申請人可以參與項目。對長期合同項目而言，政府部門還需要采取更謹(jǐn)慎的方法。為了確定接受哪些合同，政府還需對申請參加項目的申請人信息指標(biāo)得分進(jìn)行評價。2.2.5履約監(jiān)測與項目監(jiān)督美國農(nóng)業(yè)部和美國審計局按照有關(guān)規(guī)定要對項目履約情況和實施情況進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)督。美國農(nóng)業(yè)部通常的做法是對少部分實施項目合同的土地進(jìn)行履約抽查。美國審計部門也會對一些農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目的實施與執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和審計。監(jiān)督和審計的內(nèi)容包括：公共財政與個人成本分擔(dān)水平、合同實施期限長度及規(guī)模、項目實施的一致性和透明性、數(shù)據(jù)處理與分析的客觀性和公平性、違約情況和處罰執(zhí)行情況等。
3美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實踐對中國的借鑒意義
美國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償領(lǐng)域中的研究和實踐經(jīng)歷，較之中國更長也更加完善，積累了一些成功的經(jīng)驗，初步形成了生態(tài)補償?shù)闹贫润w系，生態(tài)補償?shù)目蚣茌^為完整?？剂棵绹r(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的操作與實踐，審視中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牟蛔?，對中國具有以?點借鑒意義。
3.1推進(jìn)生態(tài)法制進(jìn)程，整合部門政策法規(guī)
縱觀美國各個時期的農(nóng)業(yè)法案，確保美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目順利運轉(zhuǎn)的，是以農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為司法主題的聯(lián)邦法案與各州法規(guī)有機結(jié)合而構(gòu)建的嚴(yán)密法律體系。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償司法領(lǐng)域，美國建立了集團(tuán)訴訟的制度，同時解決了處于弱勢地位、人數(shù)眾多且地域分散的當(dāng)事人一方的訴訟要求，簡化了程序，避免在同類問題上做出相矛盾的判決，保護(hù)處于相同情況的眾多受害入的權(quán)益。相比較而言，中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律和行政法規(guī)數(shù)量較少，國務(wù)院及其職能部門制定的涉及生態(tài)補償內(nèi)容政策文件較多，目前約有十余項，但大多對本行業(yè)生態(tài)補償試點建設(shè)工作提供理論性指導(dǎo)，基本沒有以生態(tài)補償作為核心目的而專門設(shè)計的，且基本上帶有較強的部門特色。在生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)主體中，少數(shù)直接涉及個人（如森林領(lǐng)域的退耕還林）和企業(yè)（如礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)），更多的是對地方人民政府提出要求。在司法領(lǐng)域，中國《民事訴訟法》規(guī)定了代表人訴訟制度，但《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《野生植物保護(hù)法》等法律沒有全面引入集團(tuán)訴訟的法治精神，分散弱勢的個人與強勢政府在法律訴訟中地位不對等情況依然存在。要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法制建設(shè)，中國應(yīng)在目前工作的基礎(chǔ)上，強調(diào)生態(tài)環(huán)境資本價值和生態(tài)公益價值，有計劃、有步驟地頒布實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法，完善健全訴訟法律，系統(tǒng)梳理并整合部門及地方相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)法規(guī)規(guī)章，建立長效機制，為中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設(shè)和實踐操作提供法律保障和政策支持。
3.2建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，保障公民基本權(quán)利
美國關(guān)于土地和自然資源產(chǎn)權(quán)有著清晰的界定和法律保護(hù)。在這樣法制約束環(huán)境下，美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，必須體現(xiàn)對公民私有資源產(chǎn)權(quán)給予尊重和保障，項目執(zhí)行必須與產(chǎn)權(quán)所有人達(dá)成合意契約。如在生態(tài)保護(hù)行政征用過程中，充分考慮公民的利益與想法，把補償額度與方式確立在公民權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上，把對公民產(chǎn)權(quán)的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產(chǎn)權(quán)制度，激勵了自然生態(tài)資源價值的良性運轉(zhuǎn)，使公民更加積極的投入到生態(tài)保護(hù)工程中。由于中國對資源產(chǎn)權(quán)沒有清晰的界定和劃分，也沒用相關(guān)的協(xié)商機制，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償所涉及的國家所有權(quán)、公共環(huán)境權(quán)益、社會權(quán)益與個體所有權(quán)、個人經(jīng)濟權(quán)益、個人個性化需求相互之間很難建立公平對等的商榷機制，并構(gòu)建法制化道路。因此，中國亟需構(gòu)建大農(nóng)業(yè)體制，整合土地、水、森林、野生動植物等資源，在農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境領(lǐng)域建立一套歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，形成公私產(chǎn)權(quán)對接完善的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，尊重公民個人意愿，保障公民合法權(quán)益。
3.3維護(hù)政府主導(dǎo)地位，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用
在美國，政府購買模式或者補償是支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式。如美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局(FSA)和自然資源保護(hù)局(NRCS)管理著美國50余個與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償有關(guān)的項目，保護(hù)著美國5億多hm2的農(nóng)場、牧場和私人林地?？偨Y(jié)美國長期實施生態(tài)補償項目的經(jīng)驗，政府雖然是生態(tài)效益最主要的購買者，但市場機制在生態(tài)補償中的作用仍然是不可小覷的。政府可以運用經(jīng)濟政策和市場機制來使生態(tài)效益得到提高。如美國在CRP項目實施中，遵循市場機制，引入競爭機制，采納招投標(biāo)制度，尊重農(nóng)民參與意愿與補償訴求，政府在此基礎(chǔ)上采用科學(xué)的評價指標(biāo)進(jìn)行綜合評價，合理確定支付標(biāo)準(zhǔn)。中國目前的生態(tài)補償制度將政府命令與控制措施擺在首位，弱化了市場的作用，補償評價機制也還很不成熟。為了減輕政府的財政壓力，解決好政府補償中存在的盲點和政府失靈狀況，提高生態(tài)補償效率，中國應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償交易機制、價格機制，發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源供求的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。
3.4科學(xué)設(shè)計效益評價指標(biāo)，合理制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)
20世紀(jì)90年代起，美國在生態(tài)環(huán)境立法與保護(hù)過程中全面引入EBI評價體系。EBI包含多種環(huán)境方面考慮和合同成本推測的指標(biāo)，以公益環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)由公共團(tuán)體按照差別標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行評定，是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償評價制度的核心。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是以環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)由公共團(tuán)體按照差別標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行評定，補償標(biāo)準(zhǔn)具有彈性化的特點，體現(xiàn)了區(qū)域的差異性，有利于生態(tài)補償政策的推廣實施和生態(tài)受損主體訴求的表達(dá)，提高了公民參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。中國目前還沒有法律形式的生態(tài)敏感區(qū)域補償核心評價體系，補償標(biāo)準(zhǔn)一律由政府確定，僅考慮現(xiàn)實經(jīng)濟利益，忽視了相關(guān)利益主體的意愿，因此造成現(xiàn)實中生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)戶參與生態(tài)補償積極性不高的局面。因此，中國可參考美國的效益評價系統(tǒng)，將經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益納入評價體系之中，建立適合中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的生態(tài)補償綜合評價體系。同時，在尊重農(nóng)民個人權(quán)益和主觀訴求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地自然和經(jīng)濟發(fā)展條件制定相適應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)，凸顯補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公平性和彈性化。
作者：孫建鴻 劉曉霞 單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站 農(nóng)業(yè)部財會服務(wù)中心
