山地風電場開發林業問題及對策

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摘要:隨著風電技術的越來越成熟，風電場的開發也進入白熱化階段，各大發電集團都在全國尋找風資源好的區域進行風電場建設，從西北的荒漠地區到南方的山地地區。在一些南方地區比如云南、廣西、貴州、湖南等，雖然總體屬于風能資源貧乏區，但局部地形對風速的顯著影響使得部分山區的風能資源具有一定的開發價值。然而在南方山地地區大規模發展風電場項目，項目占用森林和林地面積大幅上升，違法違規使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等問題時有發生，對森林生態功能、森林景觀等造成較大損害。為防止生態環境受到破壞，國家林業和草原局相繼多項政策來規范山地風電場的用林手續。這就導致部分企業因為風電場建設項目用地問題得不到解決，使得項目停工，投產時間拖后。我想通過這篇文章，對部分風電企業如何擺脫面臨的林地困境起一點指導作用。

關鍵詞:山地風電場;林地;用林手續

一、山地風電場開發建設面臨的林業困境和難題

主席多次在公開場合提出“既要金山銀山，又要綠水青山”，強調在經濟開發建設中必須加強環境的治理與生態的修復工作，重新恢復綠水青山。這使得山地風電場在開發建設過程中遇到越來越多環保、水保和林地使用等環境保護問題，特別是林地使用問題尤其突出，由于施工工程中風場的施工道路和吊裝平臺占用林地面積大，對森林生態功能可能造成較大的損害，使得國家對辦理林地使用手續上越來越規范，為的是堅決杜絕在風電場建設過程中未批先建、少批多建、野蠻施工破壞林地、林木等違法違規行為。2019年2月27日國家林業和草原局了林資發〔2019〕17號文《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》，該文進一步規范了風電場建設使用林地，實行最嚴格的生態保護制度。文中不僅規定自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風電場項目禁止建設區。而且規定風電場風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地。該《通知》下發之前已經核準但未取得林地手續的風電場項目，要重新合理優化選址和建設方案不得占用年降雨量400毫米以下區域的有林地和一級國家級公益林地，避讓二級國家級公益林中有林地集中區域。對于山地風電場選址來說，往往都是在海拔較高的山脈地區，因為海拔較高的區域前后方無障礙物遮擋，風能資源好，然而這些海拔較高的地區大部分都是些人煙稀少的天然林區，當地政府就把這些人煙稀少地區的有林地帶劃分成國家級公益林和省級公益林承包給當地農民，并且每年有一定的公益林補助派發給農民，來維護和改善當地生態環境，保持當地生態平衡和保護生物多樣性。林資發〔2019〕17號文出臺后，對年降雨量400毫米以下區域的有林地、天然林和一、二級公益林的使用和其林區進行的工程建設實行了限制，根據我國多年平均降雨量可知，南方大部地區都在位于年降雨量400毫米以上區域，“降雨量400毫米以下區域的有林地”對南方地區山地風電場影響不大，如下圖。文件對已經在天然林和二級公益林區域選址的山地風電場項目影響很大。這可能導致風電場建設項目因為用林問題得不到解決而不得不使項目停工。

二、解決山地風電場開發建設的林業困境的措施

(1)及時掌握國家、地方林業部門的相關政策和信息，正確解讀其政策信息內容，堅決貫徹和靈活運用其相關政策。

(2)在初期風電場選址階段，必須提前和地方相關林業部門接觸、溝通，風場選址要根據當地林業局提供的“林地一張圖”避開天然喬木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地等國家禁止進行風電場建設的區域。由于風電場的林地使用批復手續是在風電場項目核準之后開始辦理，所以一旦項目核準卻又因為林地批復無法取得而導致項目無法開工，會給風電投資企業帶來很多大量的人力和物力損失。

(3)在風電項目總體設計和勘察設計階段，對風電場施工和檢修道路的設計，盡可能利用和結合現有森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路，在其基礎上擴建風電場道路，從而減少用林面積。但設計必須要嚴格控制道路寬度，合理建設排水溝、過水涵洞、擋土墻等設施。

(4)針對林資發〔2019〕17號文下發之前已經核準但未取得林地手續的風電場項目，17號文并雖沒有對其工程使用天然林提出要求，但是對一、二級公益林和年降雨量400毫米以下區域的有林地進行了限制，對于占了二級公益林的風電項目，應該積極和當地政府林業部門甚至省廳級林業局進行溝通和交流，尋求政策出臺后辦理林地手續的相關流程和要求。以廣西為例，就成功地出現了一例林資發〔2019〕17號文下發后，取得二級公益林使用批復的風電項目的案例。該項目是在林資發〔2019〕17號文下發之前已經核準但未取得林地手續，該項目在與縣、市、廳林業部門進行溝通的同時，積極組織工程部和設計單位對風電場總體設計方案進行會審。經過幾次討論和研究之后，決定在原設計方案上做一些調整:①首先取消了幾個風資源極好但是位于二級公益林中有林地集中區域的風機點位;②將幾個位于二級公益林中有林地集中區域的風機點位遷移到非二級公益林集中區域和非二級公益林區域;③在設計風場施工道路的時候充分利用和結合了在微觀選址過程中發現的森林防火道路、林區道路、鄉村道路等道路。以上三個措施極大的降低了風電場對二級公益林有林地的占用面積。將原方案和做過調整的最終方案形成一個總的對比方案上報至自治區林業局。這個方案最終取得自治區林業局的批復，并且該風電場項目是第一個也是目前為止唯一個在林資發〔2019〕17號文下發后取得二級公益林使用批復的風電項目。

(5)針對林資發〔2019〕17號文《關于規范風電場項目建設使用林地的通知》下發后沒核準但是已經與當地政府簽訂風電開發協議并占用二級公益林和天然林的風電項目，這些風電項目只能采取對二級公益林和天然林的避讓措施。但是由于基本上公益林和天然林都是集中連片的，特別是公益林的申報都是要求集中連片，不形成天窗、不截斷連片，風電項目根本無法再找到合適的區域進行重新選址。然而深入研究國家和地方關于公益林的一些相關政策后，發現國家和省級每年都有一到兩次調整公益林的機會。在與省廳級和地方林業部門充分溝通，取得地方政府林業部門支持后，項目的林權所有人可以按照《國家級公益林管理辦法》相關規定向當地林業部門遞交調整出公益林的申請，當地林業部門將相關申請和按照增減平衡的原則需要補進國家級公益林的申請一起上報至省、廳級林業局批復。

(6)在風電項目建設開發過程中，如果發生因受當地民風民俗、地形條件、風向、風速等因素影響，而導致部分風機取消，部分風機位置和施工道路需要調整，應及時通知林地可研單位根據調整后的施工圖做項目林地使用變更，要堅決杜絕未批先建的情況發生。

(7)在風電項目建設、開發和施工過程中，要嚴格按照環保部門、水保部門、林業部門等，必須嚴格按照規范要求施工，切不可強行推挖施工，避免隨意推挖而造成的砂石滾落，造成安全隱患，同時還要做好水土保持和林業恢復的有效措施。對于已占用的吊裝平臺、施工道路、棄渣場、集電線路等臨時林地的，應在臨時占用林地期滿后一年內恢復林業生產條件，并及時恢復植被。

三、結語

隨著環境保護的觀念越來越深入人心，國家對環境保護越來越重視，越來越多的人都在質疑山地風電場的開發建設會不會破壞當地的生態環境。但是從目前來看已經有很多投產的風電場項目例如國投浦北龍門風電場一期工程和國電投大懷山風電場工程等都已經和當地生態環境相融合，形成一條美麗的風景線。所以只要我們能合法合規地開發風電項目并在建設過程中加強對風電場施工的監管，風電場工程不僅能與環境和諧共處，更能帶動地方經濟發展，改善人民生活水平。在風電項目開發過程中，確實也存在一些破壞生態的問題，但這并非風電產業本身所致，更多是項目前期林地、水保、環保手續不齊全和項目建設過程中的監管不足的問題。總的來說，我國風電項目還在不斷發展和進步，但是在發展的過程中還存在一些問題，所以，為了保證風電項目的可持續發展，促進我國經濟發展和社會進步，就需要我們把生態環境保護與風電項目的開發建設同樣重視起來。

參考文獻:

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［3］陳越．我國環境治理決策的困境及對策研究［D］．燕山大學，2014．

作者：史彥濤 楊娟 單位：國投廣西風電有限公司