集體林權改革與林業(yè)發(fā)展的政治經濟

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摘要：從林權制度與政府行為角度，以森林覆蓋率變化為指標，對我國林業(yè)發(fā)展進行政治經濟分析。研究結果表明：集體林權改革與政府行為對林業(yè)發(fā)展起重要作用，生態(tài)文明建設納入地方政府評價指標以及林權交易市場建設，為林業(yè)發(fā)展與經濟增長形成互促機制提供政策條件與市場基礎。

關鍵詞：集體林權；林權改革；地方政府；森林覆蓋率

1引言

我國集體林權改革始于1981年，類似1978年小崗村“分田到戶”，當時、生產隊等集體擁有林地所有權和使用權，嘗試把集體林地分給農戶經營管理。其后歷經延長承包期、省份試點等實踐，2008年政府在全國推進集體林權制度改革，2016年提出完善集體林權制度。這一期間重要的林權改革政策與林業(yè)發(fā)展狀況，劉璨和張永亮等（2017）[1]和劉璨和劉浩等（2018）[2]做了詳細的歸納與實證研究。雖然在時間上林地改革相對田地改革似乎進度稍慢，但此間我國林業(yè)發(fā)展同樣取得巨大成績。由于林業(yè)發(fā)展內涵豐富而大國林業(yè)發(fā)展的根基是本國林木增加，本文以森林覆蓋率作為衡量林業(yè)發(fā)展的指標。數據顯示全球森林面積20世紀90年代顯著減少[3]，根據新近2015年與2018年的世界森林狀況評估，全球森林面積縮減狀況仍在繼續(xù)[4]，但以1981年森林清查數據為基期，我國2013年森林覆蓋率增長了8.93%，年均增長約0.27%，為世界林業(yè)做出重大貢獻。這一典型事實，為我們理解林權改革提供了一個視角：改革開放以來林權改革政策對促進林業(yè)發(fā)展是有效的。政策有效理論上意味著宏觀變量具有微觀基礎，所以集體林權改革的實踐也是我國漸近式改革的重要經驗?；诖耍疚氖紫纫晕覈謾嘀贫劝才排c林業(yè)發(fā)展的基本進程為線索，分析林權改革與林業(yè)發(fā)展的內在關系，然后分析政府發(fā)展林業(yè)的激勵。研究結果表明，集體林權改革為我國林業(yè)發(fā)展提供了市場激勵，雖然地方政府偏好GDP增長，但中央政府可以利用地區(qū)增長在宏觀層面保障林業(yè)發(fā)展，這為我國總體優(yōu)異的林業(yè)發(fā)展成績提供了一個解釋。本文的現實意義是：隨著2016年地方政府績效考核引入生態(tài)指標，在未來加快林權交易市場建設，降低林權交易成本，將為林業(yè)發(fā)展提供更有力的市場動能與更有利的政策空間。

2林權制度與林業(yè)發(fā)展

林權作為一種具體產權不僅繼承了產權的一般屬性，如排他權、交易權及剩余索取權；同時表現出林業(yè)自身的特殊性，如大片林木的外部性，生產周期長收益難以評估等，相應地不同林地就存在公共林地、“俱樂部林地”與個人林地等屬性，因此可以假設全社會的初始林權分布于公共（政府與集體）和私人之間。林權所有者隨技術與經濟約束的變化進行所有權或經營權交易，逐步最大化公共與個人福利，促進林業(yè)發(fā)展。從我國來看，在計劃經濟時期林權的重大變革主要是由政府通過命令或指示等促成，以強制性制度變遷為主要特征，表現在時期山林所有權和經營權分給農戶，時期又統(tǒng)一收歸于集體[5]，形成了我國林權主要以集體擁有為主的格局。回顧歷史，強制性林權變遷對林業(yè)發(fā)展的影響主要有兩點：一是在分權過程中，林權難以保證安排到最有生產率的組織或林農那里，在缺乏市場機制背景下，林業(yè)產出計劃的實現風險變大；二是在集權過程中林權邊界變得模糊，原有經營者的收入分配預期被打破，導致生產積極性下降與機會主義行為，集體林業(yè)面臨公地悲劇風險。林權得不到保障與交易意愿得不到實現，削弱了林業(yè)發(fā)展的直接動力，甚至不能保證簡單再生產。根據第1次（1973—1976年）與第2次（1977—1981年）森林清查的顯示，我國森林覆蓋率與全國森林面積分別為12.7%與1.22億hm2及12%與1.15億hm2，各自下降了7%和0.07億hm2，之所以出現砍多造少，耗多育少的情況，“林權不穩(wěn)，政策多變”是一個重要原因[6]。為維持林業(yè)發(fā)展以滿足社會基本需求，只能引入外生變量增加林業(yè)產出，例如造林綠化、號召植樹等，但因缺少基層組織與林農的生產率與信息優(yōu)勢，林業(yè)整體投入產出得不到保證。改革開放后我國開始進行集體林權改革，方法上以承包制為主。承包制是一種降低委托風險的機制設置，主要特征是產權所有者通過明確收入分配模式來激勵承包方，提升其積極性并抑制其機會主義行為。林權改革的起點是確權，由縣或縣以上政府對有明晰林權的林地頒發(fā)林權證，以保障其所有權，隨著林權收入分配理順，林業(yè)發(fā)展也逐步進入正常軌道（中發(fā)〔1981〕12號）。1987年，政府在林業(yè)行業(yè)全面推行承包經營責任制、廠（局）長負責制和完善集體林區(qū)林業(yè)生產責任制；林權保護方面，我國對南方森林資源管理進行專項治理，遏制亂砍濫伐、超量采伐，全國范圍內的林區(qū)秩序和木材市場情況逐步好轉[7]，有效防止公地悲劇再次上演。至2012年12月，全國集體林地面積中的97.7%得到確權，約8949萬農戶拿到林權證，農民家庭承包經營權得到基本落實[8]。改革后歷次森林清查數據顯示，我國森林覆蓋率與全國森林面積呈穩(wěn)步增長趨勢；根據最新的第八次（2009—2013）清查，我國森林覆蓋率達21.63%，森林面積2.08億hm2；在林業(yè)天然林增長方面，其面積增加了215萬hm2，扣除天保工程區(qū)內的天然林新增的189萬hm2，剩余26萬hm2。這在一定程度上說明隨著山定了權、樹定了根、則人定了心，為林木的自然增長提供了基礎。集體林權制度改革直接受益1億多農戶（國辦發(fā)〔2016〕83號），也顯示出這一時期誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結合的特點[9]。在初始林權確權后，隨著經濟增長與林權所有者的變化，如何盡快地將林權配置到其時最有生產率的經濟組織或林農那里，成為促進林業(yè)發(fā)展的重要市場動力。這需要建設一個林權交易市場，并且該市場的規(guī)則有利用于將交易成本降至極低[10]。市場的作用在于能持續(xù)地識別出目標林權最大價值的投資者，然后通過林權交易優(yōu)化收入分配，讓市場在林業(yè)資本配置中起基礎性作用，促進林業(yè)發(fā)展。我國林權交易市場建設歷史不長，總體還處于探索與完善階段。根據本文有限的檢索，部分省份交易市場建設從縣級開始，其后通過省內整合為較大的區(qū)域性交易中心。以江西省的“省級示范交易中心”南方林業(yè)產權交易所為例，該交易所成立于2009年，整合了全省68家縣級交易機構，圍繞區(qū)域內林權形成林業(yè)商品、林業(yè)金融等一系列的市場價值挖掘與發(fā)現[11]。我國林權交易市場從無到有的建設與完善，將是推動林權改革與林業(yè)發(fā)展的重要市場動能。

3政府發(fā)展林業(yè)的激勵

林木增長是大國林業(yè)發(fā)展的基礎，包括本國自然增長和經濟引致的人造增長。根據某一期間的森林覆蓋面積增長=新增面積－消耗面積=新增用材林面積+新增非用材林面積－消耗面積，結合1984年《森林法》規(guī)定“用材林的消耗量低于生長量的原則”，說明我國林業(yè)發(fā)展除了自然力和林權改革的市場貢獻之外，還存在一個來自于政府發(fā)展林業(yè)的貢獻。中央和地方政府對林業(yè)發(fā)展的關注層面不同，由于生態(tài)外部性和我國條塊管理與財政分權機制[12-13]，中央關注的是宏觀增長與生態(tài)安全；地方則偏好轄區(qū)增長。在宏觀層面，我國在創(chuàng)造持續(xù)40多年經濟增長奇跡的同時，生態(tài)承載壓力也日益嚴峻，缺林少綠仍然是一個生態(tài)風險，既暴露出我國經濟增長方式不適應提升林業(yè)發(fā)展的需求，也暴露出林業(yè)發(fā)展方式不適應經濟增長的需求。從經濟增長方式看，我國經濟持續(xù)增長的一個重要原因是地方政府直接對經濟進行推動：GDP增長作為升遷考核的重要指標，引起地方官員為推動GDP增長而進行錦標賽，由于科技、人力及生態(tài)的資本累積時間長，目標GDP在任期內實現的風險較大，從而偏好以高碳排放的化石能源作為增長動能，以變現任期內GDP收益[14]。從林業(yè)發(fā)展方式看，地方政府關注屆內收益的短期行為，使土地和資金成為最重要的政策工具，除非本地林業(yè)稟賦相當豐裕[15]，轄區(qū)內林業(yè)產能增長引致的稅收增長風險通常高于工業(yè)品產能提升的稅收風險。從而在GDP增長目標與林權交易缺失條件下，完成上級交待的造林護林任務成為地方政府的理性選擇；將各地區(qū)稅收增加中的一部分進行統(tǒng)籌，用于建設林業(yè)工程成為中央政府的理性選擇。從結果來看，我國是GDP增長率最高的國家，也是全球森林資源增長最快的國家[16]，同時不少地區(qū)的污染和生態(tài)問題也日益嚴重，這不是一個生態(tài)與經濟在宏觀與地區(qū)內部攜手增長的態(tài)勢。一個優(yōu)化辦法是通過頂層設計改變地方政府的考核方式，找到林權制度安排與地方政府發(fā)展林業(yè)的激勵相容空間，為經濟增長與林業(yè)發(fā)展互促提供長效機制。我國在2016年將生態(tài)文明建設作為地方政府的評價標準[17-18]，這一考核方式的變化與林權交易市場建設相結合，構建出“荒山變青山，青山變金山”的政策通道，將為地方政府主動發(fā)展林業(yè)，建設美麗中國提供重要激勵。

4結論與展望

從我國集體林權改革與林業(yè)發(fā)展歷程可以觀察到，林權安排與政府行為在林業(yè)發(fā)展過程中起重要作用。在計劃經濟后期林權處于模糊狀態(tài)，林業(yè)發(fā)展緩慢甚至停滯；開放后通過明晰林權調動了林權主體的積極性，林業(yè)生產力也得到漸近釋放，成為林業(yè)產出恢復增長的重要因素；在未來，一個有利于降低交易成本的林權交易市場將是促進林業(yè)發(fā)展的重要動力來源。林權改革與林業(yè)發(fā)展的經濟研究需要考慮政府行為的影響，在任期GDP增長為主要考核指標的央地府際關系中，地方政府主動推動林業(yè)增長的激勵較小，引入生態(tài)考核指標后將為地方政府積極發(fā)展林業(yè)提供激勵。本文分析了我國林權改革與林業(yè)發(fā)展的問題，并將政府行為納入研究框架，雖然能夠解釋我國林業(yè)發(fā)展過程中的一些典型事實，例如改革前后森林覆蓋率的變化；森林覆蓋率提升、經濟增長同部分地區(qū)環(huán)境惡化并存等現象，但暗含林權所有者僅對來自林權的收入做出反應，地方政府僅對GDP增長做出反應，這是本文的不足之處，也為進一步的研究提供了參考方向。未來隨著我國經濟增長與生態(tài)文明建設，林權所有者決策將包括外部收益與林權收益兩個變量，地方政府行為將至少包括GDP增長與生態(tài)存量增長兩個變量，所以林權改革與林業(yè)發(fā)展的理論分析，也可以在政府引導經濟發(fā)展方式轉變、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[19]、林業(yè)管理改革[20]中得到有益啟示。

參考文獻:

[1]劉璨,張永亮,趙楠,等.集體林權制度改革發(fā)展現狀、問題及對策.林業(yè)經濟[J].2017(7):7-18.

[2]劉璨,劉浩,等著.我國集體林產權制度改革與績效研究[M].北京：中國財政經濟出版社,2018.

[3]夏自謙,滕秀玲.世界森林資源現狀及前景展望[J].北京林業(yè)大學學報(社會科學版),2003(3):24-28.

[4]陳超然,王刊.世界森林面積正日益縮減[J].生態(tài)經濟,2018,34(9):2-5.

作者：張虎 單位：南京林業(yè)大學經濟管理學院