林業生態經濟補償機制探思

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摘要：當前我國林業生態經濟補償機制已經得到了有效落實，并在多年的執行下積累了諸多經驗，使得現有經濟補償機制逐步完善，促使生態林業區域實現了可持續發展，經濟建設也得到重視。但當前我國社會經濟發展速度加快，林業生態經濟補償機制受到影響，所以為了確保補償機制能夠滿足經濟發展的需求，就務必要根據當前補償機制的不足，及時進行創新與完善，通過多種渠道補償的形式來落實經濟補償政策，從而實現生態林業經濟的可持續發展，保障生態林業資源能夠有效利用。

關鍵詞：林業生態經濟；補償機制；缺陷；完善

生態林和公益林是林業資源發展的必然方向，這樣不僅能夠保障林業資源得到充分利用，也能夠實現木材資源的可持續發展。通過發展旅游業等方式，能夠保障林業區經濟的獲取來源。為了保證林業生態經濟的可持續發展，就應當不斷完善林業生態經濟補償機制及各級管理方式與補償政策，實現連續經濟的有效建設。生態林業的可持續發展能夠有效推動社會與生態之間和諧發展，而補償機制的落實則能夠保障森林管理者的基本權益。通過對各項補償資金的投入，能夠有效保障生態林業的管理效果。

一、林業生態經濟補償的制度價值與可行性分析

林業生態經濟補償機制就是指國家為了保障林業資源的可持續發展，充分提高生態環境保護效果及經濟效益而建立的一種經濟補償機制。通過國家向林業地區投資以及生態效益與其他補償途徑的建立來獲取相應的管理資金。而此種補償機制也是對林業保護的一種法律手段。2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議根據當下林業的發展狀態修訂了《中華人民共和國森林法》，并提出如何構建林業經濟補償機制。同時在國家擔任資金投入主體、林業部門設計詳細預算機制的同時，逐步引入民營企業。

（一）林業生態經濟補償的重要價值

1.有利于保護生態環境的多樣性

通過林業生態經濟效益補償機制的逐步完善，能夠保障林業生態環境的和諧發展，實現對生物物種的保護。尤其是在過度開墾荒地的情況下，導致生態系統的結構并不合理，造成諸多野生動植物數量驟減，生態環境越來越惡化，嚴重影響了人們的生活狀態，甚至會出現水土流失、沙塵暴天氣等嚴重影響。而生態公益林建設有效打破了此種情況的限制。生態公益林并不是生產木材為主，而是通過凈化空氣、保持水土穩固度、防風固沙、維護瀕危動物生活環境、科研服務等多項內容為主要發展。[1]因此公益林帶來的經濟效益難以直接用經濟指標來展現，其價值的展現主要通過活立木群落發揮出來，而活力木是生態經濟建設的根本。

2.有利于實現經濟與生態效益同步發展

目前大部分林區所處位置為偏遠地區或者貧困地區，實現全體小康是我國發展愿景，但部分公益林區的居民還面臨著生存挑戰。而國家投入的財政補償機制，能夠為邊遠地區提供發展需求，這也就意味著我國通過林業資源無償獲取經濟效益的情況已經結束，證明我國林業資源經濟效益的獲得應朝著新方向發展。通過生態經濟補償機制的落實，能夠保障我國公益林區資金投入的充足性。如若公益林資金難以得到保障，那么林業生態建設工作也難以充分發揮出自身價值。資金沒有落實，不僅會導致造林初期受到阻礙，影響整體進度，在開展林業保護工作時也會造成成活率低的情況。而對于個體投入的補償無法及時落實，會進而影響公益林保護者的積極性。

3.有利于增強群眾生態保護觀念及意識

林業生態經濟補償制度的逐步完善，能夠有效增強廣大群眾的環保意識，讓其充分認識到建設公益林的重要性，并推動生態公益工作開展的有效進行。[2]公益林建設首先能夠喚起全體群眾生態環境保護意識，讓其能夠將林業發展與社會發展相融合。通過生態規律獲取經濟效益，也能夠得到廣大群眾的認可，各級政府也能夠加強對生態規律的保護與建設，從而調動林權所有者保護林業的主動性。其次，隨著林業保護機制的有效落實，出現過度砍伐的情況明顯減少，而破壞生態環境的行為也得到了有效遏制，各個部門也逐步著手完善管理規定及經營發展策略。最后，當下公益林管理機制逐步完善，各個不利于生態發展的行為逐步減少，而森林防火工作也得到有效落實，林業資源監測能力不斷提高，林區整體環境得到有效保護，實現了林業的可持續發展。

（二）林業生態經濟補償制度落實的可行性分析

林業生態經濟補償制度的實現主要依靠生態補償基金的建立。生態補償基金的建立能夠使得林業生態保護工作開展更為順利，同時也能夠解決林業建設者與生態效益獲得者之間的關系，實現林業部門與其他部門之間的共同發展。國家對林業局的發展目標是構建完善的林業生態體系，要想實現國家的發展戰略，響應國家的號召，就應當分析出林業的不同作用，實現分類管理、共同推進的經營戰略，而分類經營是當下林業生態經濟建設的主要方向。[3]與此同時，通過構建完善的林業生態經濟補償機制，不僅能夠改善當前人民的生存環境，促進生態資源的可持續發展，也能夠切實提高基層群眾的生活質量，保障我國環境資源始終處于高水平狀態。而此種發展方式與我國可持續發展戰略相吻合，也是實現保護世界生態環境的重要措施。除此之外，完善的林業生態經濟補償機制能夠保障林業經濟的不斷上升，而補償機制能夠從林業的實際發展情況入手，對林業投入持續的資金，并相應地完善優惠扶持政策，保障林業建設的穩定性。

二、現階段生態公益林補償機制的缺陷

（一）補償方式及補償對象不明確

隨著公益林經濟補償機制的逐步落實與實踐，當下生態公益林的管理工作效果得到有效提高，但此項經濟補償機制在實際落實中還存在重大不足。比如現有林業經濟補償機制，更多的是針對林業管理者、保護者進行補助，而對于公益林所有者經濟損失的補償卻十分有限，從而影響了生態公益林所有者的積極性。根據森林法規定可以得知，補償基金主要是對公益林保護者在工作過程中給予的補助，但林業經濟補償與公益林所有者之間并無較大關系，最終公益林所有者沒有獲得相應的實質性補償。在此種情況影響下，公益林所有者的積極性逐漸降低，使得公益林保護工作的開展難以得到有效進行，甚至面臨著較大阻礙。

（二）補償標準有待調整提高

當前生態公益林的補償標準存在不合理的情況，這是林業生態經濟補償機制的問題之一，而公益林商業化也會導致采伐等工作受到影響，造成損失。但當前的林業生態補償機制卻無法改善此種現象。因此，林業生態補償機制的補償標準亟待調整提高。之所以調高補償標準，是因為在這一過程中，商品的經濟效益能夠得到有效保障，隨之群眾對林業資源的重視程度也會不斷上升。然而現實情況是公益林的獎金補償標準較低，難以確保生態公益林發展的穩定性，甚至會直接影響公益林的發展趨勢，給林區管理工作帶來嚴重影響。[4]

（三）林業生態經濟補償來源單一

當前林業地區獲取生態經濟補償資金的來源為上級政府的投入，南方等地區會獲得相應的配套資金補償，但部分地區當前配套資金還尚未得到落實。部分以林業經濟效益獲得為主要收入的企業，也缺乏相應的資金補償措施，使得林業生態經濟的獲取與補償方式較為單一。

（四）經濟補償機制無法獨立支配

目前國家對公益林資金的支出已經逐步完善了相應規定，也隨之完成了資金補助工作，但大多數都是為了保護公益林，導致實際經營者沒有實際的資金分配權。比如林場在宣傳保護環境工作時所需要的資金以及相應的辦公用品都無法應用實際補償資金，而這種情況也直接影響了生態林業的管理效果，所以國家在完善農業生態經濟補償機制時，應當將護林防火、公益林地區勘測等多項費用加入其中，從而確保經濟補償機制能夠得到有效完善，進而充分發揮出生態公益林工作開展的有效性。

（五）實際補償覆蓋面不完整

當前各個地區都在響應國家的號召落實公益林保護工作，但部分財政補償工作仍需完善，經濟補償覆蓋面積仍需擴大。比如當前部分地區的實際經濟補償面積小于實際公益林面積，這不利于公益林面積的進一步擴大。而部分地區的公益林面積或實際資金還沒有得到真正落實，但天然林不允許被采伐，所以就會造成林區所有者的經濟效益受到損失，無法正常獲取到實際補償，從而導致公益林建設工作積極性降低。

（六）林業生態管理機構資金不足

當前部分地區護林防火經費以及林區病蟲害防治經費都沒有得到有效落實，甚至部分林場的監管經費也存在拖延的情況。林場及林業部門是保障生態公益林管理工作的主要執行者，承擔著監督生態公益林發展情況的責任，[5]然而，林業生態管理機構的資金短缺造成相關管理人員收入微薄，以致無法充分激發他們在工作中的積極性，從而造成工作效率低下。同時，當地政府也難以將資金投入到林場工作之中，進而使得諸多林場及相關部門，無法落實林業監督工作。林場各項指標沒有得到有效發揮，導致公益林管理工作較為落后。

三、林業生態經濟補償機制的完善進路探尋

（一）完善多渠道補償方案，獲取更多資金支持

首先，國家政府部門應當帶頭不斷完善省、市、縣三級地方的生態經濟補償制度。各級省政府應當積極爭取相應的補償資金，盡量擴大資金投入力度，同時也要根據自身的經濟狀況，完善當前的林業經濟補償機制，保障省級補償資金的規模符合當地林業建設的需求。而市、縣政府部門也應當相應地在財政支出比例中劃出相應的資金，來推動林業事業的發展，上級政府部門也務必要積極落實資金補償制度，確保各市縣能夠按照實際標準落實生態經濟補償基金。林區工作本就較為復雜，經濟效益的獲取較為緩慢，缺乏充足的資金，會導致林區管理工作效率有限，所以政府也應當積極加大資金支持，保障林區資金來源。其次，逐步完善資金受益者的經濟補償制度。應結合實際經濟發展情況以及林業建設情況，結合當地旅游、水電、礦產開發等多項事業的實際發展情況，對實際受益單位及部門征收公益林補償基金，落實公益林補償基金制度。而生態公益林則由受益部門進行管理與維護，但要接受當地林業部門的管理與監督。對于條件成熟的公益林地區，要進一步加大對林區的宣傳力度，鼓勵社會各界企業及個人來認領管護，讓社會全體都能夠參與到生態經濟建設之中，保護生態環境的可持續發展。再次，鼓勵非林業資金進入到林業生態經濟補償基金中。由于各級地方政府的資金有限，尤其是一些貧困地區想要籌集大量的企業發展資金，還存在一定的困難，所以針對現有情況可以在維持當下育林基金的同時，構建生態效益補償基金，將實際生態效益收益人納入到基金征收對象之中，使得征收面能夠得到有效拓展。[6]而對于原有的育林資金只向林區所有者及經營者征收即可，并交由政府統一管理，實現林業生態效益補償基金的有效增長。最后，要做好上下游受益與建設費用分配工作。在傳統的管理模式中，一般上游地區為相應的投入管理資金，以此來保障生態林業工程的有效開展，提高其經濟效益，但最終獲取經濟效益一般為下游地區的民眾。但此種管理情況會導致下游群眾對生態林區的管理意識較為薄弱，并未重視實際管理技術的應用情況，而在獲取經濟效益后，才會隨之增強思想認知。隨著當前社會的快速發展，此種經營管理模式已經不能滿足林區建設的需求，下游群眾也應當積極承擔相應的管理資金，實現上下游地區的共同發展。

（二）探究公益林實際作用，完善林業補償能力

在建設生態林區過程中，也要不斷增強林區的自我經濟實力，通過使用科學技術等多種方式來獲取最大化的經濟效益，從而保障林區經濟建設的可持續進行。首先要積極利用科學技術，來不斷強化林區的經濟效益獲得。生態林區的經濟效益，大多數為生態效益，同時也存在著少數的社會效益。所以在發展過程中，首先不可降低林區的生態效益，同時利用科學技術來發揮生態林區的價值，以此來增加林區最終的經濟收入，實現對經濟效益的補償。比如可以在公益林區內建立考察基地、實驗研究基地、風景觀測站以及物種保護等多項內容，同時也可以相應地建立旅游景區，通過旅游來帶動林區當地經濟效益的上升，實現經濟補償。除此之外，林區也可以積極發展種植業與養殖業。在保護林區生態環境的同時，可以在公益林中通過種植果樹、藥物以及花卉等來完成農業經營工作，而后按照需求進行植株栽種、養護、處理，最后再將其加工、出售，以此來獲取最大化的經濟效益。生態公益林也應當盡全力發揮出林下作用，可以種植一些耐陰的藥物及苗木，而對于一些水肥條件較好，交通更為便利的地區則可以進行林下養殖作業，如雞、鴨、鵝、羊、鹿等，以此來獲取最大化經濟收益。

（三）使用分級管理模式，科學選擇補償政策

在現有的經濟補償政策中，生態公益林仍然執行統一的補償標準，這與當前實際發展需求并不相符，也無法展現出公益林補償的合理性。在實踐中，應當根據生態公益林的實際情況將其劃分為不同等級，因情而異實現分級式保護措施從而實現有效管理。[7]第一級保護區為自然保護區，管理方式應當最為嚴格，例如列入世界文化遺產的名勝古跡或者革命根據地等，又或者一些地處生態環境極為惡劣地區的生態公益林。而二級保護區主要包括風景園林、科學試驗林、國防林等，又或者大江大河兩岸地區，以及支流源頭、兩岸等地區。三級保護區是除了一級保護區以及二級保護區之外的生態公益林。按照實際規定的保護級別，要相應地確定補償標準及保護措施，確定補償的相關標準，實現賠償基金的合理使用。

（四）制定合理采伐政策，分步實施購買政策

當前林業經濟補償機制在執行過程中，首先對公益林等地區應當禁止砍伐，而國營林場、集體利益以及各項補償標準則要做好管理措施，避免其經濟效益受到影響。針對此種發展情況，應當完善相應的采伐政策，根據不同生態公益林的級別來制定采伐流程，比如對于一級保護的生態公益林，則不可進行任何的采伐活動，如若出現要加以處罰。對于二級生態保護公益林，要在確保公益林不被破壞的前提下，合理開展采伐作業，對于林木經營者因此受到的經濟損失也應適當給予補償。對于受三級保護的生態公益林，在保護期間，可以適當地進行采伐作業，盡量減少林區經營者的經濟損失。對于邊遠山區而言，林業是其獲取經濟效益的主要來源，但目前對林業的經濟補償標準較低，許多林區工作人員難以獲得相應的經濟保障，所以林區就應當根據自身的實際情況對公益林采取不同的管理方式，以此來提高公益林的保護效果。[8]首先國家應通過補償基金的方式贖買個人人工林，或者通過提高補償標準等方式來減少對生態公益林的破壞，從而彌補個人種植生態公益林的損失。除此之外，國家也可以構建生態公益林場將當前的利益與個人或集體進行等價置換，而后再通過統一的管理模式，實現對國有生態公益林的全面管理。

（五）強化資金支配權力，完善生態補償制度

國家在執行相應的補償標準時，應當注重生態效益的實際情況，明確補償對象，通過正確的考核方式來保障補償基金分配的合理性，同時要綜合考察公益林是否被完整保存。如果生態公益林能夠符合國家的驗收標準，那么則可以給予相應林場及林業所有者獲得補償基金的權利，而獲取到的補償基金可以由林場所有者自行支配。同樣的，國家向個人或者其他公益林所給付的補償基金使用方式也不再受限。除此之外也應當積極完善生態補償機制，通過構建公益林保護中心的形式來確保生態公益林能夠被專人管理，而補償基金的使用也能夠得到精細化管理。其次，各級財政部門也要根據補償基金的實際使用情況，完善相應的反饋機制，定期調查補償基金的實際下發情況及使用流程，保障基層人民的經濟利益。最后要加強紀律管理，對于挪用資金等違法行為要加大處罰力度，及時糾正這種行為，實現對資金的全面管理。而國家也應當針對此種情況及時完善相應的法律法規，在籌集生態基金過程中，要確保基金在補償時能夠得到有效落實，保障基金補償的合理性、公平性。

（六）建立環境財政，完善林業環境稅收政策

當前應當將環境財政融入到公共財政之中，通過對環境財政政策的完善，加大對轉移支付過程中對生態環境補償的力度。首先要按照當前生態補償機制的實際需求，及時調整財政支出結構，合理安排當下資金，尤其是要向落后地區、生態功能重要區域、水流源頭區域等自然區保護區加大資金投入力度，充分保證林業生態環境系統的保護效果，明確重點保護項目，加強對區域性污染情況的防治，通過應用新技術來減小對環境的影響，并相應投入資金支持。對于條件允許的地區，可以加強對林業資源的開發，通過補貼來探尋可再生能源，實現休樵還植，實現對林業資源的再次保護。同時也要加大對資源稅的征收力度，擴大相應的承受范圍，對水資源、林業資源征收生態補償稅，而對于非再生資源，則要加大征收力度。[9]通過對稅收杠桿的利用來加大對生態環境的保護力度，實現對林業經濟效益的再次維護，同時也能夠保障資源的利用率。在開展資源稅征收工作時，也要完善相應的生態經濟補償，針對林業等各項資源稅的征收，要完善相應的管理辦法，根據不同資源稅費來確定生態補償比例，并向落后地區等多個自然保護區加大比例補償力度。

（七）探索市場化生態補償模式，完善生態補償立法工作

相關林業部門要積極號召社會各界人員參與到生態環境保護之中，通過對資源市場的探究來開發現有林業資源市場，使得林業資源能夠向市場化、生態資本化發展。而價格要素也要結合其需求程度加以確定，從而減少資源浪費等情況，并構建出完整的探索資源使用權以及污染管理流程模式。針對林業資源要及時完善資源使用制度，通過對林業資源權利的轉讓與租賃來踐行相應的管理機制。同時也要針對實際污染情況及破壞情況，并根據其參數指標完善分配機制，加強對破壞林業環境行為的管理。在管理過程中也可以結合市場化管理機制，來降低管理成本，提高管理效率，通過保護者與受益者之間的自主協商來完善生態補償模式。隨著生態補償機制的逐步完善，針對當前林業生態管理情況，也應當逐步完善相應的法律政策，通過加強立法工作來實現林業生態管理工作的有效開展。[10]首先要加強生態補償立法工作，從根本上明確各級單位的實際責任及義務，并為生態補償機制的規范化運行提供法律支持。相關部門也應當及時完善生態環境保護法，通過制定科學的法律來促進生態與社會經濟之間的協調發展，同時針對林業生態環境建設也要作出合理安排。而法律也應當注重農村林業生態環境的建設，通過完善各項管理規定來保障生態補償機制的有效落實，進而使得生態補償更加法制化。綜上所述，針對當前林業生態經濟補償機制可以發現林區經濟管理存在一定的問題，如何探索出符合我國林業發展狀態的經濟補償機制，是當前的重要工作內容。首先林業生態經濟補償機制需要有法律的支持，并通過政府的合理分配來落實補償機制。同時也要通過科學的技術手段來提高林業生態經濟效益，實現對自身經濟的補償，保證我國林業經濟的可持續發展。除此之外，國家也可以適當地進行利益補償，通過對采伐生態公益林的合理控制，建立完善的生態公益性林場，來實現對國有生態公益林的統一管理，保障林業生態經濟補償機制能夠真正得到有效落實，林業自身的經濟效益也能夠得到有效提高，從而實現生態林業的穩步發展。

作者:吳鐿俊 單位:安徽大學法學院