結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地管護(hù)的挑戰(zhàn)

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本文作者：于建軍 單位：永吉縣國土資源局

一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，高效農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)應(yīng)運而生，打破了長期以來傳統(tǒng)的農(nóng)作物生產(chǎn)方式和種植方向。由單一的發(fā)展糧食作物調(diào)整為農(nóng)、林、牧、副、漁全面發(fā)展，帶來了我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)一次歷史性變革。永吉縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起步于1979年。近年來發(fā)展很快，效果明顯。到2008年全縣糧食和經(jīng)濟(jì)作物的比例已經(jīng)調(diào)整到85：15，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、縣財政增長。我縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的特點和發(fā)展趨勢，從筆者調(diào)查的資料（1979－2008）主要有以下四個發(fā)展階段。第一階段，1979－1982年，沖破“以糧為綱”的束縛，著重調(diào)整了糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，并注重發(fā)展林、牧、漁等。第二階段，1983－1984年，在普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，從發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)需要出發(fā)，著重發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)。第三階段，1985－1999年，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的同時，積極發(fā)展特產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整。到1999年，農(nóng)村社會總產(chǎn)值（現(xiàn)價）達(dá)到224372萬元。其中，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值130409萬元（種植業(yè)、其它農(nóng)業(yè)），林業(yè)總產(chǎn)值2152萬元，牧業(yè)總產(chǎn)值88058萬元，漁業(yè)產(chǎn)值3753萬元。第四階段，2000－2008年，大力發(fā)展綠特農(nóng)產(chǎn)品，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，全面提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體水平。依據(jù)區(qū)域獨特資源和區(qū)位優(yōu)勢，按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，積極培育龍頭企業(yè)，壯大特色產(chǎn)業(yè)基地，逐步形成一鄉(xiāng)一品、多鄉(xiāng)一業(yè)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。萬昌的綠色稻米、金家鄉(xiāng)的玉米制種、北大湖的果品、西陽的柞蠶、岔路河的瘦肉型豬、黃榆的優(yōu)質(zhì)肉牛、永吉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的蔬菜等均已成為全縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。到2008年，全縣農(nóng)、林、牧、漁業(yè)總產(chǎn)值218，600萬元。其中，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值137，905萬元，牧業(yè)總產(chǎn)值71，460萬元，林業(yè)總產(chǎn)值2065萬元，漁業(yè)總產(chǎn)值3370萬元。永吉縣農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通過四個階段的發(fā)展，給農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來了前所未有的大好形勢。通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利促進(jìn)了永吉縣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，是今后農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是當(dāng)前今后一個時期我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，也是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀必然。然而結(jié)構(gòu)調(diào)整的用地問題給我們現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度和機制帶來了挑戰(zhàn)和壓力，引發(fā)了諸多的新情況，新問題不容忽視。一是結(jié)構(gòu)調(diào)整用地缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，一些地區(qū)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，缺少科學(xué)布局和總體規(guī)劃，往往由企業(yè)或經(jīng)營者自行決定，任意在耕地上搞開發(fā)。二是農(nóng)用地開發(fā)利用機制不健全。三是重調(diào)整、輕保護(hù)，缺乏對耕地的保護(hù)意識。四是，復(fù)耕措施不到位。五是，農(nóng)地管理機制不順。本次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是由農(nóng)業(yè)部門牽頭，耕地保護(hù)上由國土資源部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中勢必碰到耕地保護(hù)問題，兩個部門缺乏溝通和統(tǒng)一思想，制定的目標(biāo)和任務(wù)缺少兩個部門的共識。

綜上所述，耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一個是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，永恒不變。一個是現(xiàn)階段我國農(nóng)村增產(chǎn)增收的必由之路，不可阻擋。兩者都緊密聯(lián)系著我國人民生存、城鄉(xiāng)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展大計。因此正確處理兩者關(guān)系，應(yīng)從保護(hù)和發(fā)展的辯證統(tǒng)一出發(fā)，本著在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，在確保糧食安全生產(chǎn)能力前提下把耕地管好、管強、用好、用活。實現(xiàn)資源利用最大效益化的原則，樹立新的耕地保護(hù)觀，科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀，做到耕地保護(hù)與結(jié)構(gòu)調(diào)整的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相輔相成，互補互助，共同發(fā)展。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)是合理用地。結(jié)構(gòu)調(diào)整時應(yīng)依據(jù)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)做好總體規(guī)劃。根據(jù)土地資源及其他綜合條件指標(biāo)，搞好各類經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的合理布局。對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田要優(yōu)先劃入糧食生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，實行特殊保護(hù)。因地制宜地安排農(nóng)、林、牧、副、漁各種用地，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，保證資源配置的最大效益化。保糧食安全的核心不在于保產(chǎn)量，而在于保生產(chǎn)能力。在當(dāng)前糧食供應(yīng)相對充裕情況下，可將一些不破壞耕作層的農(nóng)經(jīng)作物如林、果、草等安排在基本農(nóng)田或糧食生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，一旦糧食供應(yīng)緊缺時，可迅速恢復(fù)糧食生產(chǎn)能力。保護(hù)糧食安全生產(chǎn)能力，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵是嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，合理利用土地資源。結(jié)構(gòu)調(diào)整中，除國家依法征收外，現(xiàn)有耕地不準(zhǔn)隨意轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。對于生態(tài)脆弱地區(qū)或用于生態(tài)建設(shè)的退耕地，要作為農(nóng)用地加強管理，不得隨意改為非農(nóng)建設(shè)。

從農(nóng)業(yè)視角出發(fā)，對不破壞耕層的種植業(yè)內(nèi)部調(diào)整可不加限制；對部分破壞耕作層的，如挖塘養(yǎng)魚，建臨時性畜牧場、飼養(yǎng)場等視同農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)到縣級土地行政主管部門辦理備案手續(xù)，簽訂復(fù)耕保證書，按標(biāo)準(zhǔn)交納耕地復(fù)耕保證金。

建立完善與我縣工業(yè)化，城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相適應(yīng)的耕地保護(hù)新機制。面對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)歷史性變革的新時期、新形勢，應(yīng)在現(xiàn)有耕地保護(hù)制度基礎(chǔ)上同，積極研究建立完善與我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相適應(yīng)的新的耕地保護(hù)機制。堅持在保護(hù)中發(fā)展，經(jīng)發(fā)展促進(jìn)保護(hù)的新的耕地保護(hù)觀，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展為耕地保護(hù)創(chuàng)造良好的環(huán)境。在滿足各類建設(shè)用地需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，保證實現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)。要在強化土地用途管制、制約新增建設(shè)。用地?zé)o序擴張的同時，逐步建立起與我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相適應(yīng)的對耕地保護(hù)的反饋機制，逐步加大對農(nóng)業(yè)的支持和反哺力度，引導(dǎo)和利用建設(shè)用地收益補償耕地，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收增效。

在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部門、水利部門和土地部門應(yīng)密切配合，設(shè)立專項基金，大力進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。探索設(shè)立國家級基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，制定在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的鼓勵和扶持政策，提高農(nóng)民種糧積極性保證糧食安全生產(chǎn)能力。加強農(nóng)村地籍調(diào)查和管理，顯現(xiàn)土地資產(chǎn)化認(rèn)真開展農(nóng)村地籍調(diào)查和加強農(nóng)村地籍管理，是有利于顯現(xiàn)集體土地資產(chǎn)化的有利條件。首先有利于土地產(chǎn)權(quán)的明晰，而明晰產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的必要前提；其次，有利于加強對集體土地和農(nóng)民承包地的資產(chǎn)化管理，有利于土地承租承包過程中土地資產(chǎn)的顯化，保證土地資產(chǎn)投資的公平、公正。發(fā)揮土地資源在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要增收作用。第三，有利于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中實行跟蹤管理，確保土地物用途性質(zhì)等資料的清晰，保證耕地多次轉(zhuǎn)移后不改變性質(zhì)。目前，要充分利用第二次土地調(diào)查和土地登記發(fā)證工作的大好時機，進(jìn)一步做好農(nóng)村地籍管理工作。