結構調整對耕地管護的挑戰
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本文作者：于建軍 單位：永吉縣國土資源局
一些現代農業，高效農業、綠色農業、產業化農業應運而生，打破了長期以來傳統的農作物生產方式和種植方向。由單一的發展糧食作物調整為農、林、牧、副、漁全面發展，帶來了我國農村和農業經濟一次歷史性變革。永吉縣農業結構調整起步于1979年。近年來發展很快，效果明顯。到2008年全縣糧食和經濟作物的比例已經調整到85：15，有力促進了農業增效、農民增收、縣財政增長。我縣農業結構調整的特點和發展趨勢，從筆者調查的資料（1979－2008）主要有以下四個發展階段。第一階段，1979－1982年，沖破“以糧為綱”的束縛，著重調整了糧食作物和經濟作物的種植比例，并注重發展林、牧、漁等。第二階段，1983－1984年，在普遍實行家庭聯產承包責任制的基礎上，從發展農村商品經濟需要出發，著重發展農村第二、第三產業。第三階段，1985－1999年，在穩定糧食生產的同時，積極發展特產業，加快產業調整。到1999年，農村社會總產值（現價）達到224372萬元。其中，農業總產值130409萬元（種植業、其它農業），林業總產值2152萬元，牧業總產值88058萬元，漁業產值3753萬元。第四階段，2000－2008年，大力發展綠特農產品，推動農業結構優化升級，全面提高農村經濟整體水平。依據區域獨特資源和區位優勢，按照農業產業化的要求，積極培育龍頭企業，壯大特色產業基地，逐步形成一鄉一品、多鄉一業的特色產業發展新格局。萬昌的綠色稻米、金家鄉的玉米制種、北大湖的果品、西陽的柞蠶、岔路河的瘦肉型豬、黃榆的優質肉牛、永吉經濟開發區的蔬菜等均已成為全縣農業經濟的主導產業。到2008年，全縣農、林、牧、漁業總產值218，600萬元。其中，農業總產值137，905萬元，牧業總產值71，460萬元，林業總產值2065萬元，漁業總產值3370萬元。永吉縣農業結構調整通過四個階段的發展，給農村和農業經濟帶來了前所未有的大好形勢。通過農業結構調整，有利促進了永吉縣農業和農村經濟快速發展，是今后農業和農村經濟發展的必由之路。
農業結構調整是當前今后一個時期我國農業和農村經濟發展的必由之路，也是我國農業發展的客觀必然。然而結構調整的用地問題給我們現行的耕地保護制度和機制帶來了挑戰和壓力，引發了諸多的新情況，新問題不容忽視。一是結構調整用地缺少統籌規劃，一些地區在農業結構調整中，缺少科學布局和總體規劃，往往由企業或經營者自行決定，任意在耕地上搞開發。二是農用地開發利用機制不健全。三是重調整、輕保護，缺乏對耕地的保護意識。四是，復耕措施不到位。五是，農地管理機制不順。本次農業結構的調整是由農業部門牽頭，耕地保護上由國土資源部門負責，農業結構調整中勢必碰到耕地保護問題，兩個部門缺乏溝通和統一思想，制定的目標和任務缺少兩個部門的共識。
綜上所述，耕地保護與農業結構調整一個是人類生存發展的物質基礎，永恒不變。一個是現階段我國農村增產增收的必由之路，不可阻擋。兩者都緊密聯系著我國人民生存、城鄉穩定、經濟發展大計。因此正確處理兩者關系，應從保護和發展的辯證統一出發，本著在保護中發展，在發展中保護，在確保糧食安全生產能力前提下把耕地管好、管強、用好、用活。實現資源利用最大效益化的原則，樹立新的耕地保護觀，科學的農業發展觀，做到耕地保護與結構調整的協調統一，相輔相成，互補互助，共同發展。
農業結構調整的重要環節是合理用地。結構調整時應依據各類農業經濟發展目標做好總體規劃。根據土地資源及其他綜合條件指標，搞好各類經濟生產的合理布局。對優質農田要優先劃入糧食生產保護區，實行特殊保護。因地制宜地安排農、林、牧、副、漁各種用地，發揮地區優勢，保證資源配置的最大效益化。保糧食安全的核心不在于保產量，而在于保生產能力。在當前糧食供應相對充裕情況下，可將一些不破壞耕作層的農經作物如林、果、草等安排在基本農田或糧食生產保護區，一旦糧食供應緊缺時，可迅速恢復糧食生產能力。保護糧食安全生產能力，實現資源優化配置的關鍵是嚴格控制非農用地，合理利用土地資源。結構調整中，除國家依法征收外，現有耕地不準隨意轉為非農用地。對于生態脆弱地區或用于生態建設的退耕地，要作為農用地加強管理，不得隨意改為非農建設。
從農業視角出發，對不破壞耕層的種植業內部調整可不加限制；對部分破壞耕作層的，如挖塘養魚，建臨時性畜牧場、飼養場等視同農業用地，應到縣級土地行政主管部門辦理備案手續，簽訂復耕保證書，按標準交納耕地復耕保證金。
建立完善與我縣工業化，城鎮化以及農業現代化相適應的耕地保護新機制。面對經濟快速發展和農業歷史性變革的新時期、新形勢，應在現有耕地保護制度基礎上同，積極研究建立完善與我縣工業化、城鎮化以及農業現代化相適應的新的耕地保護機制。堅持在保護中發展，經發展促進保護的新的耕地保護觀，使經濟發展為耕地保護創造良好的環境。在滿足各類建設用地需要，促進經濟發展的同時，保證實現耕地保護目標。要在強化土地用途管制、制約新增建設。用地無序擴張的同時，逐步建立起與我縣工業化、城鎮化以及農業現代化水平相適應的對耕地保護的反饋機制，逐步加大對農業的支持和反哺力度，引導和利用建設用地收益補償耕地，發展農業生產，促進農業增收增效。
在各級政府的領導下，農業部門、水利部門和土地部門應密切配合，設立專項基金，大力進行農業基礎設施建設，改善農業生態環境。探索設立國家級基本農田保護區，制定在保護區內進行農業生產經營的鼓勵和扶持政策，提高農民種糧積極性保證糧食安全生產能力。加強農村地籍調查和管理，顯現土地資產化認真開展農村地籍調查和加強農村地籍管理，是有利于顯現集體土地資產化的有利條件。首先有利于土地產權的明晰，而明晰產權是土地流轉的必要前提；其次，有利于加強對集體土地和農民承包地的資產化管理，有利于土地承租承包過程中土地資產的顯化，保證土地資產投資的公平、公正。發揮土地資源在結構調整中的重要增收作用。第三，有利于在農地流轉過程中實行跟蹤管理，確保土地物用途性質等資料的清晰，保證耕地多次轉移后不改變性質。目前，要充分利用第二次土地調查和土地登記發證工作的大好時機，進一步做好農村地籍管理工作。