耕地保護管理狀況與形式

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本文作者：吳麗萍 單位：池州市國土資源規劃勘測院

青陽縣在耕地保護管理措施上呈現的亮點，主要體現在認真制訂并履行耕地保護目標責任，嚴格執行土地用途管制制度和土地利用年度計劃，嚴格控制占地規模，盤活存量，土地利用效率和集約化程度逐年提高，連續多年實現了耕地占補平衡，基本農田面積始終保持穩定，耕地保護工作成效顯著。

圍繞保護耕地目標，強化了耕地和基本農田保護的監督和檢查考核一是成立組織，加強領導。為了將耕地保護工作落到實處，青陽縣成立了以政府主要領導為組長、相關部門領導為成員的耕地保護工作領導小組及基本農田建設領導小組，加強對耕地保護工作的領導。二是，加強督查，嚴格考核。為了確保耕地保護目標任務落實，2008年該縣政府以青政辦[2008]15號文件制定了《各鄉（鎮、街道）人民政府耕地目標考核辦法》，完善制度，強化耕地保護目標責任管理。明確各級政府主要負責人為第一責任人，負責落實本行政區域內的國土資源管理的有關工作，并于年底或第二年年初對各鄉（鎮、街道）履責情況進行督查和考核?？h與鄉（鎮、街道）、鄉（鎮、街道）與村層層簽訂了耕地保護目標責任狀，做到耕地保護目標任務明確，措施到位，責任到人，確保耕地保護工作真正落到實處。另外，積極配合省及市開展耕地保護責任目標履行情況檢查、耕地占補平衡和基本農田保護檢查等專項檢查。

圍繞節約集約用地，強化了土地利用總體規劃和年度計劃的實施管理一是，認真進行土地利用總體規劃的修編，強化規劃的法定地位。借“二輪”規劃修編的契機，青陽縣組織力量認真進行規劃的修編工作，科學編制土地利用總體規劃，合理確定規劃年期內各行各業的用地數量和空間布局，既注重耕地保護，又為各業用地留予發展空間。通過科學編制規劃和切實保護耕地的思路，引導各行各業合理用地、節約集約用地?，F在青陽縣的規劃修編工作正有條不紊的向前推進。二是，大力推行節約集約用地，努力減少建設占用耕地，該縣政府2007年以青政辦[2007]50號轉發了《池州市建設用地供后管理實施意見》，加強政策引導，嚴格執行各類建設用地標準，提高土地利用效率。三是，嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用計劃，引導工業項目向開發區和工業集中區集中，人口向城鎮和中心村集中、住宅向社區集中，形成節約集約用地的新格局。

圍繞增加有效耕地面積，強化了土地開發復墾新增耕地管理青陽縣堅決貫徹落實耕地占補平衡制度，嚴格執行耕地“占一補一”法定義務，以新增耕地為抓手，以先補后占為要求，狠抓落實，加大投入，扎實推進土地開發復墾整理新增耕地工作，取得了良好的成效。青陽縣共批準土地開發復墾新增耕地約670hm2，新增耕地指標庫中尚結余新增耕地約200hm2。

圍繞衛片執法和巡查，狠抓了違法用地的查處青陽縣狠抓土地執法力度，建立了縣、鄉、村三級動態巡查網絡機制，劃分了執法巡查責任片區，制訂了基本農田管護員信息名單，責任到人，確保了動態巡查職責落實到位，各類違法用地一經發現，立即查處。但是，由于違法用地呈現隱蔽、復雜、死灰復燃等特點，難以根治。

在城市化和工業化的進程中，該縣采取“以地生財”的方式，以土地資源的投入帶動地方經濟發展。一是，普遍確立了經營城市主要是經營土地的理念，突破了城市總體規劃規模，城市建設用地人均占有量大大超標，主要是在城郊低價征收農民的大片耕地進行開發。二是，開發區、工業集中區建設，因目前的領導干部政績考核辦法等因素，對土地利用總體規劃和年度農用地轉用計劃的控制難以執行到位，違法占地、未批先用、土地閑置現象依然存在，如一些企業缺乏節約集約用地觀念，圈大院，修草坪，動輒占地上百畝，投入不足，投資強度不高，造成土地大面積閑置。如果說農民占用耕地建設是對耕地的蠶食，那么很多大型建設項目對耕地的占用則是鯨吞。當前我國正處在工業化、城鎮化加快發展的時期，該縣也不例外。從世界各國的經驗教訓看，這個時期也是耕地減少最快的時期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯誤。

多年來，該縣耕地保護主要是以行政、法律手段為主，運用經濟手段保護耕地力度不夠，資金投入不足。主要是因為：一是，保護管理經費沒有穩定渠道，經費不足，保護成效難以鞏固，行政要求的新增建設用地有償使用費用于耕地保護也難以到位。二是，種田收益比較低，農民種田積極性不高，對耕地投入少，農民保護耕地的積極性不高。三是，國家耕地保護尤其是基本農田保護的補償機制尚未建立。

在耕地保護問題上，國家要求很嚴，耕地保護的法律法規和政策能否不折不扣地貫徹執行到位，基層政府起著決定性作用。但在現階段，由于各種原因，基層政府耕地保護的難度較大，這主要表現在以下幾方面：一是，國家和地方的“興奮點”不夠統一，在發展經濟與保護資源這一對關系中，人們耳熟能詳的是“發展是第一要務”，在基層政府的考核中，往往以招商引資論功行賞，而保護耕地資源，節約集約用地的原則卻被忽略了。在實際工作中，不能按照國家的宏觀政策要求和市場規則配置土地資源，特別是招商引資時，采用行政手段和變通的方法，先上車后補票，用了再說。二是，國家的政策法律尚待完善。比方說國家的土地利用年度計劃是指令性的，是鋼性的不容突破，但確需用地的地方，由于解決不了用地的計劃指標問題，基層政府就只能是默認未批先占或少批多占，這樣長期如此，積重難返，違法用地的數量會逐年增多，而國家也只好隔幾年就開一下政策口子，使違法用地合法化。自《土地管理法》實施以來，1987年、1999年、2004年全國大范圍的補辦就有三次之多。由于政策的扶持，致使違法用地者大占便宜，這也給該縣耕地保護帶來了很大沖擊[1]。另外，目前國家征收耕地的三項補償費并不高，耕地價值嚴重低估，占用農村耕地的成本比盤活城鎮存量建設用地的成本要低得多，所以用地者寧愿違法占用耕地卻不愿盤活存量建設用地。三是，耕地保護還沒有真正形成政府主導、部門配合、齊抓共管的局面，再加上農業生產效益較低，農村剩余勞動力外出務工收入已經遠遠超過務農收入，耕地已經不再是農民賴以生存的唯一生產資料，進而導致了農民自身耕地保護意識的減弱。四是，以社會主義新農村建設、基礎設施建設、重點項目建設等為借口，違法占用耕地，冠冕堂皇。社會主義新農村建設，是破解我國“三農”問題的總抓手，也是全面建設小康社會的戰略舉措。但是有的在耕地上蓋房，更有甚者，占用基本農田搞建設，從而出現了不少更深層次的問題和矛盾。五是，土地執法難度較大，“執行難”現象影響到“執行一宗，教育一片”的目的和效果，《土地管理法》不能形成有效的震懾力。

農業結構調整，利用耕地發展苗木、畜牧和水產養殖業，增強了農業綜合開發利用效益，發展了農村經濟。雖然國家規定在未破壞耕作層的前提下，將耕地改為農業結構調整不視為耕地實質性數量減少，但據土地利用變更調查數據統計，青陽縣1996年來此類耕地減少約1660hm2，占耕地減少總量的已達51％之多，影響了耕地數量的穩定。此外，退耕還林大量占用坡耕地，有的甚至在坡度小于25°的耕地上進行，還有的甚至是基本農田。

占用耕地與補充耕地質量難以相當矛盾的形勢分析。一是在管理機制上存在眾多問題，只能滿足補充耕地數量的需要，對耕地質量提出強制性要求還沒有提上一定高度。該縣土地整理管理和機制上存在以下問題：缺乏部門配合和廣泛支持，目前普遍認為只是國土部門的義務，難以形成社會共識；土地整理項目沒有建立公眾參與機制，社會效益及經濟效益難以達到預期效果；土地整理項目重實施輕管護，項目驗收交付使用后，有的因管理不善，溝、渠、路都有不同程度的毀壞，導致排灌系統淤積，出現澇不能排、旱不能灌的狀況；現行土地開發整理標準尚等完善，基本農田整理項目按現行標準設計等級低下，推動不了現代化農業建設；在實施中，“占補平衡”只是數量的平衡，與占用耕地的質量比不可相提并論，其結果必然是耕地生產能力的大幅下降。這些問題的存在是對保障糧食生產能力、改善農村環境、促進和提高經濟社會生態等三效益的巨大沖擊[2]。二是，耕地占補平衡的壓力越來越大，僅僅是滿足補充耕地的數量都最終難以實現。按照耕地占補平衡實行“先補后占、項目化管理”的規定，要求各地區要安排專項土地開發資金，對當年各類建設所占耕地，要先補充與所占耕地質量、數量相當的耕地后才進行建設用地的受理審批，并要求所補的耕地嚴格按照土地開發整理項目的要求，進行項目工程實施。主要的困難來自兩個方面，一方面是資源壓力，沒有資源是不可調和、難以解決的瓶頸問題；另一方面是投資壓力，目前易開發的未利用地越來越少，能夠開發的未利用地開發越來越難，投資強度越來越大，加大了補充耕地的經濟壓力。

青陽縣土地利用總體規劃經過多年的執行和不斷的局部調整，按照土地利用總體規劃確定的用途進行土地開發利用的觀念已逐步被人們所接受，但土地利用總體規劃的地位依然不高，與城鎮規劃的協調難度依然很大，規劃往往因建設項目的需要而頻頻調整，其調控作用得不到很好的發揮。

隨著工業化、城鎮化和農業產業化進程的加快，國土資源管理面臨著前所未有的嚴峻形勢。如何正確處理保護耕地與保障發展的關系，力求取得保護耕地與保障發展的雙贏才是關鍵。只有進一步貫徹落實黨的十七大會議精神，牢固樹立科學發展觀，思想再解放，作風再轉變，措施再得力，全面推進耕地保護管理，探索更加嚴格的耕地保護責任措施和更加科學合理的土地利用方式，創新管理手段和方法，落實政府和社會保護耕地的共同責任，才能確保耕地保護管理的有效性和耕地資源的有效利用，達到耕地總量和質量的不減少和不降低、經濟發展用地和糧食安全有保障的目的。

為確保耕地保護目標責任落到實處，防止走過場，流于形式，必須要強化耕地保護目標責任措施：一是，要建立各級人民政府年度耕地保護目標責任制，明確保護目標責任。二是，要成立政府領導為組長，國土、農業、統計、監察等部門組成的考核小組，年終或次年年初進行耕地保護責任考核評價。三是，要建立對各級政府一把手及分管領導實行年度耕地審計制度。四是，要建立耕地保護尤其是基本農田保護補償機制。五是，要將強化約束，嚴格遵守土地利用總體規劃和年度計劃，控制新增建設用地規模，搞好土地開發整理，增加耕地面積，提高耕地質量和綜合效益，充分調動廣大農民參與耕地保護的積極性，發揮好縣、鄉（鎮、街道）、村三級土地執法監察網絡的作用等內容，納入耕地保護目標責任內容。

建立耕地保護長效機制。一是要建立從鄉（鎮、街道）到縣、市級政府的耕地和基本農田檢查統計制度、目標任務調度制度和定期報告制度，認真開展以基本農田為重點的巡回檢查，及時掌握耕地和基本農田的變化情況，及時發現和制止違法用地行為。并聘請村組定編干部、老黨員和責任心強、思想覺悟高的農民代表但任村、組級耕地和基本農田的管護員、土管員、監督員、信訪員，建立健全一套完整的“四員一體”的耕地保護新機制，對耕地和基本農田進行全方位的監管，堅持每月定期巡查，發現問題及時制止和處理。二是，對嚴重破壞基本農田，造成基本農田大量減少的，要嚴肅追究當事人、保護責任人和政府主要領導的責任。三是，要繼續加大宣傳力度，搞好普法教育和知識培訓，大力營造耕地保護長效管理的輿論氛圍。加強對鄉（鎮、街道）、村干部的法律知識教育，分期組織對各鄉（鎮、街道）、村干部進行專題法律法規的培訓和政策宣傳，不斷提高農村廣大干部群眾對耕地保護和基本農田長效管理的認識，增強基層干部對保護耕地和基本農田長效管理的積極性，切實提高干部群眾珍惜土地、保護基本農田的責任感和自覺性。四是，要落實獎懲機制，對基本農田建設、保護成績顯著的單位和個人，政府要給予表彰獎勵，對保護不力的，要通過一定的措施進行懲罰[3]。

以基本農田保護為切入點，把基本農田保護作為耕地保護工作的中心工作。首先基本農田保護要落實到每個田頭地塊?；巨r田要逐鄉（鎮、街道）逐村逐組逐田塊落實，做到定位、定量、定責，逐級簽訂耕地和基本農田保護責任狀。基本農田的地塊、面積、等級除利用公示牌對外公示外，還要利用網絡等媒體對外進行公布，使每一塊土地的利用信息都要可以查詢，做到公開透明，便于農民和社會監督。要制定落實相關管理措施，建立一套長效管理的制度，不斷加大對耕地的保護力度，完善基本農田公示制度，在主要交通沿線、城市和村莊、集鎮周邊集中連片的基本農田保護區設立明顯的保護標志，向社會公示基本農田的位置、面積、保護措施、責任人、舉報電話等，形成廣泛的群眾監督體系。這是一項很有必要的基礎性工作。二是，嚴格基本農田審批制度。嚴格按照法律法規規定，地方政府不得行使或變相行使基本農田占用的審批權，因交通、水利等國家重點公共設施建設需要用地而超出土地利用總體規劃范圍的，要經過省級以上人民政府批準后方可使用。要嚴格執行土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強土地資源管理的基本制度。通過嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途和土地利用計劃的安排使用土地，嚴格控制占用農用地特別是耕地，實現土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地數量穩定。三是，不斷提高基本農田保護“四化”標準?；巨r田保護“四化”要求是，“手段信息化、管護網絡化、監督社會化、資料規范化”。要不斷加強和提高“四化”建設標準，國土資源管理部門要結合全國土地二次調查，將基本農田定位到更新后的土地利用現狀電子圖上，從每個圖斑上生成各類基本農田數據，實現圖、數、地塊的數據統一，將基本農田保護各類要素錄入信息系統，實現基本農田數字化動態監測管理。四是，加大基本農田保護區的土地整理力度。搞好基本農田保護區內的中低產田改造，以增加有效耕地面積和提高耕地質量為中心，通過對未利用的土地、廢棄、中低產田、閑置地等實行田、水、路、林、村及鄉（鎮、街道）的綜合整治開發，改善農業生產條件、居住環境和生態環境[4]。

加大耕地保護投入，提高農民保護耕地的積極性和主動性。首先，為切實維護被征地農民權益，保障失地農民最低生活來源，要加大征地補償力度，建立合理的耕地保護經濟補償機制，確保失地農民的長遠生計。其次是從新增建設用地土地有償使用費以及其他專項費用中列支20%以上的費用，增加對耕地特別是基本農田基礎設施建設的投入以及管理經費，制定相應的投資計劃和培肥計劃，提高土地肥力和抗災能力，確保耕地數量不減少，質量不降低。第三是通過財政支持，對保護積極性高的鄉（鎮、街道）或個人給予一定補助或獎勵，以建設促保護，以保護促發展，切實提高農民保護耕地的積極性，為農業增效、農民增收打好基礎。

耕地保護不只是國土部門的事，更涉及到農委、財政、水務、監察、統計等，各部門要積極聯動，建立相關工作制度，密切配合，加強協作，落實共同責任，形成政府主導、多部門聯動的土地執法監管長效機制，加快建立耕地保護績效考評、失職問責、瀆職追究制度、國土資源行政執法與紀檢監察、國土資源行政主管部門內部互動機制和土地違法行為部門聯動遏制機制。由“一家管大家用”轉為“大家管大家用”，由數量保護為主轉為數量、質量和生態的全面保護，保證國家糧食安全、社會穩定和生態優化。

合理確定各類園區產業功能，節約集約用地一是，要合理布局各類工業園區，科學規劃，引導各類企業向園區集中，共辦園區，利稅分成，建立可持續發展的思路模式。二是，要準確定位各類園區功能，尤其是工業園區，要按照區位不同，防止重復投資和無序競爭，立足各自園區主導產業做大做強，優化產業布局，節約集約用地，提高投資強度。推進城鄉建設用地增減掛鉤工作借“三輪”規劃修編的契機，要將土地利用總體規劃和建設用地置換以及城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃緊密結合、無縫對接，通過實施規劃引導，因地制宜，將農民逐步向城市、集鎮或中心村集中，將大量廢棄、零星的村莊和廢棄磚窯廠進行復墾，最大限度地挖掘現有建設用地潛力，推進土地集約節約利用，促進城鄉統籌發展，加快社會主義新農村建設步伐。

加大建設用地批后實施監管力度探索建設用地的供應管理新機制，廢除劃撥和協議出讓的供地方式，所有建設用地項目均執行招拍掛公開出讓供地制度，嚴格按權限、按報批土地用途、按合同供地。加強建設用地跟蹤管理。專門制定建設項目用地跟蹤管理信息卡，逐宗錄入用地面積以及開、竣工時間，實行全程跟蹤，嚴格規范用地單位合理使用土地。加強建設項目用地實施的竣工驗收管理。嚴格對照土地出讓合同及規劃條件等規定內容逐項進行竣工驗收管理。四是，加強對建設項目違法行為的查處力度，以推進土地管理從簡單審批管理向全程動態監管轉變，促進節約集約用地。

探索執行嚴厲查處違法用地行為的強力機制國土部門要抓好執法監察基礎建設，建立縣、鄉（鎮、街道）、村三級違法用地動態巡查網絡，做到早發現、早制止、早報告；要認真貫徹落實《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》精神，加強農村集體建設用地管理，堅決在思想上和行動上都要堅決遏制“未批先用、以租代征”等土地違法行為；要進一步加強國土、法院、檢察院、公安等部門協同辦案的力度，實行多部門聯動、互相協調、共同推進。四是，紀檢、監察部門要加大執法監管責任的追究力度，對本行政區內發生土地違規違法案件造成嚴重后果的，土地違法違規行為不制止、不組織查處的，土地違法違規問題隱瞞不報、壓案不查的，嚴肅追究有關領導人員的責任。