糧食產(chǎn)業(yè)政策保護系統(tǒng)探析

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本文作者：潘永圣、王穎 單位：江蘇省農(nóng)委農(nóng)業(yè)局

近年來，國家對農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的投入不斷加大，主要包括恢復(fù)生產(chǎn)補助和災(zāi)害損失補償兩個方面?；謴?fù)生產(chǎn)補助主要是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，通過物化或資金形式，對恢復(fù)生產(chǎn)的重點環(huán)節(jié)予以補助。2004年開始，省級救災(zāi)化肥列入財政預(yù)算，每年安排1500萬元，年初一次招標(biāo)，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生情況，在受災(zāi)季節(jié)發(fā)放到重災(zāi)區(qū)。與此同時，每年根據(jù)重大災(zāi)害發(fā)生情況，中央和省里都安排相應(yīng)救災(zāi)資金，2006年，針對夏季洪澇災(zāi)害，省政府安排救災(zāi)種子補助資金2500萬元；2007年，針對夏季洪澇和臺風(fēng)，省財政安排1215萬元改補種用種補貼，中央下達(dá)該省1400萬元用于采購救災(zāi)化肥；2008年，針對年初冰凍雪災(zāi)，中央和省里下達(dá)1.03億元災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)補助資金；2009年，針對春季干旱和小麥穗發(fā)芽，中央和省里安排2480萬元補助資金。2010年，針對小麥長勢較弱的情況，中央和省里安排6500萬元弱苗施肥和穗期病蟲統(tǒng)防統(tǒng)治補助資金；2011年針對春季特大干旱等，中央和省里安排2.39億元，用于抗旱澆水、弱苗施肥等補助。災(zāi)害損失補償主要通過農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)民因災(zāi)造成的損失給予適當(dāng)補償，目前主要是成本保險?！笆晃濉逼陂g，江蘇省農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入超過44億元，為全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了約950億元的風(fēng)險保障，支付各類農(nóng)業(yè)保險賠款15.5億元，受惠農(nóng)戶達(dá)730萬戶次。各級農(nóng)險保費補貼比例從2007年的60%提高到目前的70%以上。其中，中央財政對江蘇給予保費補貼資金約為13.1億元，江蘇省地方各級財政配套20.9億元，農(nóng)民繳納保費10.3億元。

近幾年扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目種類逐年增多、扶持資金數(shù)量逐年增加。從江蘇實際情況看，主要有3個方面：一是圍繞糧食生產(chǎn)科技推廣，在農(nóng)業(yè)三新工程、農(nóng)民科技入戶等重點農(nóng)業(yè)項目中，都安排了不少資金用于糧食生產(chǎn)科技推廣。測土配方施肥、重大病蟲防治等項目上重點突出了糧食生產(chǎn)，2005~2011年投入資金7億元，實施測土配方施肥、有機肥推廣補貼和綠肥種植補貼、有機質(zhì)提升等重點項目。二是圍繞糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，明確了每年新增10萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，實施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新增21.5億kg糧食產(chǎn)能建設(shè)田間工程等農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)項目?！笆晃濉逼陂g財政投入81億元，其中省財政安排42.5億元，改造中低產(chǎn)田80.7萬hm2。三是圍繞糧食生產(chǎn)組織方式轉(zhuǎn)變，實施了糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、商品化集中育秧等項目，特別是糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建是2008年新增專項，到2012年，省級專項增加到1.9億元，中央和省級資金總量近3億元。

糧食產(chǎn)業(yè)政策扶持效應(yīng)與存在問題

國家對糧食生產(chǎn)持續(xù)增加投入，出臺政策扶持，有力地促進了糧食生產(chǎn)發(fā)展，為糧食生產(chǎn)連續(xù)八連增產(chǎn)提供了強有力的支撐，取得了明顯成效。從糧食生產(chǎn)本身，突出表現(xiàn)為“一個調(diào)動，三個促進”。

1996～1999年糧食連年豐收，糧食收購價格下行，種糧效益低下，農(nóng)民種植積極性受到極大影響，導(dǎo)致種植面積持續(xù)下滑，到2003年，全國糧食面積跌至0.99億hm2的低谷，總產(chǎn)4307億kg。2003年，江蘇糧食種植面積465.95萬hm2，為新中國成立以來最低，總產(chǎn)247億kg，為20世紀(jì)70年代末的水平。這幾年，各項強農(nóng)惠農(nóng)政策最直接的效應(yīng)就是調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，農(nóng)民惜地意識增強，20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初出現(xiàn)的冬季休閑現(xiàn)象明顯減少，糧食面積出現(xiàn)較大幅度恢復(fù)性增長，夯實了糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，2011年與2003年比，全省糧食面積增加65.97萬hm2，增幅14.2%，因面積增加增產(chǎn)糧食35億kg，占增產(chǎn)總量的41.9%。糧食面積增加中以水稻、小麥為主，分別增加40.77萬hm2和49.17萬hm2，油菜、棉花等經(jīng)濟作物因花工多、比較效益不高等原因面積下降。

圍繞糧食生產(chǎn)能力提高，近年來實施的農(nóng)機具購置補貼、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策，改善了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，強化了物質(zhì)裝備水平，糧食生產(chǎn)抵御各種自然災(zāi)害能力顯著增強，大范圍干旱、洪澇災(zāi)害得到有效控制，過去經(jīng)常發(fā)生的麥?zhǔn)掌陂g的爛麥場也因機械化收獲而大大減少，糧食綜合生產(chǎn)能力明顯提高。2011年，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重達(dá)到41%，旱澇保收農(nóng)田面積比重達(dá)到66.2%，比2003年提高5個百分點。全省農(nóng)機總動力達(dá)到4106萬kW，比2003年增1077萬kW，增35.6%，主要農(nóng)作物機械化水平達(dá)到80%。在水稻、小麥基本實現(xiàn)機械化收獲的基礎(chǔ)上，玉米等其他作物機械化收獲水平快速提高，2011年純作玉米機收比重達(dá)到47%。機插秧、機植保快速發(fā)展，2011年全省擁有插秧機總量達(dá)到8萬多臺，近幾年每年新增1萬多臺，機插秧比例超過50%。

江蘇耕地以平原為主，水稻、小麥等糧食作物單產(chǎn)水平高，生產(chǎn)優(yōu)勢突出，但隨著經(jīng)濟水平的提高，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，糧食生產(chǎn)從業(yè)人員呈兼業(yè)化趨勢，不利于糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。近年來，通過推進土地流轉(zhuǎn)、培育專業(yè)化服務(wù)組織等，糧食適度規(guī)模經(jīng)營比重逐年提高。省財政對單宗流轉(zhuǎn)規(guī)模66.7hm2以上的每667m2補貼100元，蘇州等蘇南經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)對土地流轉(zhuǎn)每667m2補貼300~400元。糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、商品化集中育秧、重大病蟲害防治、抗旱澆水補助、“一噴三防”補助等重點農(nóng)業(yè)項目，突出了對專業(yè)化服務(wù)組織的扶持，提高了糧食生產(chǎn)的組織化程度。糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建要求每個萬畝片建立3個以上正式登記注冊的專業(yè)化服務(wù)組織，重大病蟲害重點用于扶持專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治。而且，農(nóng)機具購置補貼促進了農(nóng)機專業(yè)合作組織的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，近幾年，全省從事糧棉油生產(chǎn)的專業(yè)化服務(wù)組織以每年新增1000個以上的速度發(fā)展，到2011年，已發(fā)展到6000多個。土地集中型規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)23.3萬hm2左右。

以糧食高產(chǎn)增效創(chuàng)建、測土配方施肥、農(nóng)業(yè)三新工程等重點農(nóng)業(yè)項目實施為抓手，配套集成了一系列高產(chǎn)配套技術(shù)體系，創(chuàng)造了一批高產(chǎn)典型，促進了單產(chǎn)水平的提高。水稻上突出了機插稻精確定量栽培技術(shù)集成推廣，小麥上突出了氮肥后移等高產(chǎn)技術(shù)集成推廣。2011年，全省糧食單產(chǎn)達(dá)到414.6kg/667m2，創(chuàng)歷史最高水平，連續(xù)6年保持在400kg/667m2以上，比2003年增60.6kg/667m2。117個部省小麥萬畝示范片平均單產(chǎn)516kg/667m2，比示范縣平均單產(chǎn)高120kg/667m2，單產(chǎn)最高的大中農(nóng)場，經(jīng)實收測產(chǎn)平均單產(chǎn)為670.1kg/667m2，其中最高田塊平均單產(chǎn)達(dá)689.9kg/667m2，再次刷新了該省小麥單產(chǎn)最高紀(jì)錄；425個部省扶持的水稻萬畝示范片平均單產(chǎn)682kg/667m2，比示范縣平均高110kg/667m2，單產(chǎn)最高的興化釣魚鎮(zhèn)萬畝片達(dá)754.3kg/667m2。

從近年來糧食生產(chǎn)的實際來看，現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)扶持政策還存在一些需要進一步完善和改善的問題。一是補貼對象難以與種糧農(nóng)民對應(yīng)。糧食直補和農(nóng)資綜合補貼政策設(shè)計是補貼種糧的農(nóng)民，但在政策實際落實過程中，補貼基本是全部是給土地承包權(quán)擁有者，一些從事糧食規(guī)模經(jīng)營的大戶、服務(wù)組織等，由于土地是流轉(zhuǎn)過來的，實際上得不到種糧補貼的實惠。二是補貼面積難以與種植面積對應(yīng)。目前水稻直補、農(nóng)資綜合補貼是按省核定到縣（市、區(qū)）的面積進行補貼，良種補貼是按當(dāng)年實際種植面積補貼，實施落實過程中，部分田塊已經(jīng)改種其他經(jīng)濟作物了，仍享受水稻直補和農(nóng)資綜合補貼。良種補貼也存在增量上報、減少不報的現(xiàn)象，導(dǎo)致補貼面積大于實際面積。三是補貼效果難以與糧食產(chǎn)量對應(yīng)。由于種糧補貼大多與種植面積掛鉤，良種補貼原來與種子掛鉤，全覆蓋后也改為與面積掛鉤，種好種壞一樣拿補貼，對刺激農(nóng)民應(yīng)用科技、提高單產(chǎn)的作用不大。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目扶持資金與實施目標(biāo)難以對應(yīng)。目前各類扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持項目還存在單打獨斗的情況，提出的目標(biāo)很多，但投資標(biāo)準(zhǔn)不高，同樣的標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)，有的每667m2投入500元，有的投入1100多元，難以達(dá)到項目實施提出的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

完善糧食生產(chǎn)支持與保護體系對策建議

根據(jù)扶持糧食生產(chǎn)的目的，在不斷加大扶持力度的基礎(chǔ)上，加強政策和項目整合，集聚資金資源，更好地發(fā)揮效應(yīng)。重點考慮4個方面：一是圍繞增加糧農(nóng)收入的補貼性政策。主要是現(xiàn)有的糧食直補和農(nóng)資綜合補貼，建議統(tǒng)統(tǒng)歸為糧食直補一項政策，根據(jù)財力水平和農(nóng)資成本上升等情況，不斷提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，增加糧農(nóng)收入。二是圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)物化補貼。主要是現(xiàn)有的“一噴三防”補貼、抗旱澆水補貼等，建議將現(xiàn)有的良種補貼歸入糧食直補，重新設(shè)立與良種掛鉤的良種推廣補貼。三是圍繞生產(chǎn)能力提高的產(chǎn)業(yè)項目。突出農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技集成推廣、專業(yè)化服務(wù)等事關(guān)糧食單產(chǎn)水平提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大投入水平，組織實施重點農(nóng)業(yè)項目，提高綜合生產(chǎn)能力。這方面投入目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，特別是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，相當(dāng)部分農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施還不配套，灌排能力弱、機械作業(yè)不方便，需要加快推進。四是圍繞糧食生產(chǎn)公益性服務(wù)的常規(guī)工作。主要包括農(nóng)情、病蟲情、土壤墑情等觀測點建設(shè)和動態(tài)監(jiān)測，糧食生產(chǎn)新品種、新技術(shù)、新產(chǎn)品的試驗示范推廣等，這方面是糧食生產(chǎn)投入的短腿，存在以項目代替經(jīng)常性公益性服務(wù)的現(xiàn)象，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，糧食生產(chǎn)公益性服務(wù)嚴(yán)重弱化，正常工作無法開展，必須盡快解決，要將必要的經(jīng)費列入經(jīng)常性財政預(yù)算。

每一項糧食生產(chǎn)扶持政策都有政策的初衷，在制定具體操作辦法時，要緊緊圍繞政策目的，做到結(jié)果與目的相一致。對糧農(nóng)的收入補貼，必須堅持種糧得補貼、不種糧不得補貼和誰種糧補給誰的大原則，為提高資金兌付速度，最好以上年度糧食種植面積作為下年度的補貼依據(jù)，從而保證每年在春耕生產(chǎn)前將資金兌付到位。為促進糧食規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，建議在核實登記種植面積時，對種植面積達(dá)到3.33hm2以上的大戶單獨建立檔案，在保持存量補貼標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下，新增補助中安排一定比例用于種糧大戶補貼，更好地發(fā)揮政策效應(yīng)。對技術(shù)物化補貼，要堅持以實物形式補助，確保資金用于關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)。要根據(jù)不同的物化補貼特性，確定適宜的補貼范圍，不宜所有補貼都搞全覆蓋?？紤]到物化補貼一般需要公開招標(biāo)，需要1個月左右的時間，同時又要確保補助物資發(fā)放到戶不誤農(nóng)時，要將補貼資金列入預(yù)算，常態(tài)化管理，增強計劃性。比如，2012年的第二批“一噴三防”資金，由于時間緊，不少地方招標(biāo)都是采取的應(yīng)急之舉，有的地方由于農(nóng)資銷售商已經(jīng)備貨，造成矛盾。對扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目類政策，要根據(jù)項目目標(biāo)，制定切實可行的實施內(nèi)容和考核指標(biāo)，達(dá)到項目實施效果。目前，一些項目在設(shè)計本身就存在一些不合理現(xiàn)象，項目建設(shè)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等要求提得很高，靠項目資金根本無法完成，導(dǎo)致一些地方在實施過程中弄虛作假，有的同一項目重復(fù)實施，反而造成浪費。對經(jīng)常性公益性服務(wù)，要明確具體工作任務(wù)，建立系統(tǒng)的農(nóng)情調(diào)度、試驗示范工作機制，既能為領(lǐng)導(dǎo)掌握實際情況和決策提供可靠依據(jù)，又能為糧食生產(chǎn)提供服務(wù)。

經(jīng)過近年來的發(fā)展，扶持糧食生產(chǎn)的政策逐年增多，這些政策、項目效果如何缺乏系統(tǒng)的評價，扶持標(biāo)準(zhǔn)的提高、規(guī)模的擴大等行政色彩還比較濃烈，隨著扶持力度的逐步加大，有必要建立科學(xué)的評價機制。一是要有科學(xué)的評價體系。根據(jù)不同的政策類型、項目種類，選擇科學(xué)合理、可操作的評價指標(biāo)，建立相應(yīng)的評價體系。二是要有合適的評價機構(gòu)。目前項目的考核評估往往是項目管理單位自己，有時間就抓得緊一點，沒時間就抓得松一點，有的根本就沒有考核評價?？梢越梃b國際上一些好的做法，安排適當(dāng)經(jīng)費，委托第三方開展評價，保證評價的客觀性、公正性。三是要有評價結(jié)果應(yīng)用機制。評價結(jié)果要作為進一步完善政策、安排項目等的重要依據(jù)，促進糧食生產(chǎn)支持保護的良性循環(huán)。

隨著扶持糧食生產(chǎn)的政策支持力度加大，資金不斷增多，如何確保?？顚Ｓ?，最大限度發(fā)揮政策扶持資金的效應(yīng)，十分必要。一是要推行陽光操作。特別是各種直補農(nóng)戶的強農(nóng)惠農(nóng)政策，一定要建立規(guī)范的到戶臺賬、加大公示力度，接受社會監(jiān)督。項目立項、組織實施等要規(guī)范程序，減少人為因素干擾，最大限度發(fā)揮項目實施效果。二是要加大督查力度。在政策落實和項目實施過程中，對照政策要求、實施目標(biāo)等，加強檢查，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題，對不規(guī)范、不到位的情況予以糾正。三是要加大資金審計力度。按照不同政策和扶持項目種類，安排相應(yīng)資金，組織開展獨立審計，實行普查和抽查相結(jié)合，對是否?？顚Ｓ谩⑹欠褚?guī)范建賬、是否發(fā)揮效應(yīng)等開展審計，督查各地規(guī)范資金使用。