農業(yè)保護狀況與政策建議

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本文作者：陳禹 單位：四川農業(yè)大學經濟管理學院

建國初期，我國實施優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的策略，導致我國農業(yè)長期處于落后的狀態(tài)。改革開放以后，我國實行了家庭聯產承包責任制、取消農業(yè)稅、允許土地流轉等保護農業(yè)發(fā)展、維護農民利益的政策，使農業(yè)取得了舉世矚目的成就。隨著我國改革開放的不斷深入、市場經濟體制的逐步完善，許多學者認為我國不必再實施農業(yè)保護政策。筆者認為，在我國二元經濟結構明顯和加入WTO的國際市場競爭、農民權益缺失等多重壓力下，應當繼續(xù)實施農業(yè)保護政策。

1現階段我國繼續(xù)實施農業(yè)保護政策必要性

1．1我國農業(yè)自身特點

農業(yè)具有弱質性的特性，如抗風險能力弱、產出收益低等。我國農業(yè)的發(fā)展也要考慮這些特性。同時，又要考慮我國的特殊國情和我國農業(yè)過去20年的發(fā)展特點，并加以具體分析。

1．1．1我國農業(yè)的集約化程度、收益程度、農業(yè)的現代化水平遠低于發(fā)達國家。

①農業(yè)集約化是指在一定面積的土地上投入較多的勞動、資金和技術，以期取得較多的單位面積產量，又能減少每單位產品勞動耗費的一種農業(yè)經營方式。聯合國糧農組織的統(tǒng)計數據表明，我國每1000hm2耕地上的拖拉機使用量為7．1臺，同為發(fā)展中國家的印度為17．1臺，而日本高達438．2臺，美國為27．3臺。我國農業(yè)的從業(yè)人占總人口的比例為38．5%，印度、日本、美國分別為25．4%、1．6%、0．9%。

②收益程度受農業(yè)的生產成本、農產品的價格和產業(yè)的附加值等多種因素的影響。我國實行農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展政策，使工農產品價格的“剪刀差”一直在不斷擴大，農民的收入水平偏低。我國實行對主要農產品特別是對糧食作物實行保護價格的收購政策，但是農產品受本身收入需求彈性等因素的影響，價格上漲幅度有限。另一方面，我國農產品大多是以初級產品的形式進入市場的，因此收益比較低。

③科技投入是衡量一國農業(yè)現代化水平的重要指標。從農業(yè)科技投資強度看，2006年我國農業(yè)科技投入強度僅為0．5%，遠遠低于欠發(fā)達國家1%～2%的平均水平，與發(fā)達國家3%～5%的平均水平則相差更遠［1］。

1．1．2我國農業(yè)的粗放發(fā)展模式，導致生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，不利于我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當前農村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴峻，突出表現為生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲水安全存在隱患，呈現出污染從城市向農村轉移的態(tài)勢。以水土流失問題為例，因森林資源過度開發(fā)和礦產資源的過度開采，我國水土流失的面積為56．92萬km2，占國土總面積的37．2%?？梢姡r業(yè)環(huán)境問題已是制約我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙。

1．1．3城鄉(xiāng)二元經濟結構中，城鄉(xiāng)差距加大，占中國70%的農民的權益保障機制缺失嚴重。城鄉(xiāng)之間的差距表現明顯，不僅有收入方面的，而且有政治民主、文化教育、社會保障等各個方面，為我國農業(yè)發(fā)展中的最大問題。有調查顯示:城鎮(zhèn)勞動人口具備科學素質的比例為3．0%，而農村勞動人口的比例僅為1．0%。較低的農民的科學素質，將阻礙我國農業(yè)的現代化步伐。農民以及農民工的社會地位低、科學素質低、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老等問題已經成為關系社會穩(wěn)定、經濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸?！懊窆せ摹爆F象集中反映了我國農業(yè)發(fā)展中存在的各種問題。

1．2我國農業(yè)所處的微宏觀環(huán)境

1．2．1微觀環(huán)境。隨著我國加入WTO和市場機制的完善，農業(yè)所處的市場環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。農業(yè)面臨著來自國內外激烈的市場競爭。激烈的市場競爭一方面使我國農業(yè)能夠迅速成長;另一方面，我國農業(yè)的生產效率低，標準化生產和規(guī)模化經營的水平低，導致我國農業(yè)在世界市場中處于不利地位。發(fā)達國家利用技術壁壘、綠色壁壘等隱形的非關稅壁壘的措施，對我國農產品的出口進行種種的限制，使我國農業(yè)的發(fā)展受到制約［2］。在這種狀況之下，我國如果仍對農業(yè)的發(fā)展不予重視，必將阻礙原本脆弱的農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1．2．2宏觀環(huán)境。按照馮海法［3］提出了工業(yè)反哺農業(yè)的4個標志:①農業(yè)在國民經濟中的相對地位已經大大下降。在國內生產總值結構中，農業(yè)的份額已降低到15%以下;在工農業(yè)增加值結構中，工業(yè)份額與農業(yè)份額的比例大約為75%∶25%，即工業(yè)份額已經是農業(yè)份額的3倍以上。②農業(yè)部門的就業(yè)人數在社會總就業(yè)人數中所占的份額已下降到30%左右。③城市人中在總人口中所占的份額已上升到50%以上。④人均GNP按1980年美元計算達到1500美元以上。

根據《中國統(tǒng)計年鑒》(2008)，2007年農業(yè)在我國國內生產總值份額為11．3%，工業(yè)與農業(yè)份額比例大約為4∶1;第一產業(yè)的就業(yè)人數占整個經濟的活動的人口數約為39%;城鎮(zhèn)人口占總人口的比例為44．94%;人均GNP按照1980年的匯率約為12622美元。以上數據表明:第2個條件和第3個條件中略有偏差，但是隨著我國戶籍制度改革的逐漸推進以及農村富余勞動力的流動，我國的城鎮(zhèn)化水平將逐漸提高，因此我國已經基本上達到了工業(yè)反哺農業(yè)的階段的要求。另外，我國經濟一直保持著8%的增長速度，不斷增強財政收入與政府宏觀調控能力，都為我國實行工業(yè)反哺農業(yè)的保護政策調控了現實條件。

2現階段我國農業(yè)保護的現狀與存在的主要問題筆者擬對我國農業(yè)保護的現狀與主要問題從價格保護和補貼、財政支出、貿易保護、法律保護等4個方面進行分析。

2．1價格保護和補貼價格保護是農業(yè)保護最基礎的手段。1985年，我國取消農產品的購銷體制，農產品價格逐步實現了由市場的供求調節(jié)。隨著工業(yè)化、城市化的提高，我國出現了大量的荒地，農用耕地被工業(yè)所占用及土地出現的沙化現象的嚴重，我國主要糧食作物的面積在逐漸減少。同時，由于種糧的收益低，農民種糧的積極性在逐漸下降，威脅我國的糧食的安全。我國自2004年實行對水稻和小麥的最低收購價格以保護種糧農民的利益。圖1為2006～2010年我國水稻的最低平均收購價格。由圖1可知，我國水稻的最低收購價格一直呈現上升的趨勢，說明我國對主要糧食作物的保護力度在不斷增強，極大的避免了“谷賤傷農”現象的發(fā)生。但是，實行單一的最低收購價格欠缺靈活性和競爭性、收益性，不利于農業(yè)的長期持續(xù)發(fā)展。我國最低收購價格主要的對象是糧食作物小麥和水稻，并在每年2月份左右出臺相關文件規(guī)定今年的最低收購價格，且由國有企業(yè)或者相關國家部門進行統(tǒng)一收購。這種硬性的價格保護政策不能有效的應對市場變化，對農民的利益產生不利的影響。因此，我國可以建立統(tǒng)一的糧食收購價格和主要農產品價格的管理競拍體制，并允許從事農作物生產的私人企業(yè)參加糧食收購的競拍，既可以發(fā)揮競爭的作用提高糧食的價格，又可以在最大程度接近市場，延長農業(yè)生產鏈，獲取來自市場的最大利益。最低收購價格僅僅是對農業(yè)生產或者是農民在交易環(huán)節(jié)的最高限度的保護的手段之一。對農業(yè)或者農民的直接補貼，可以涉及農業(yè)的生產環(huán)節(jié)，從源頭上對農業(yè)實施切實保護。對農民的直接補貼應涉及來自良種、農業(yè)機械、化肥農藥、環(huán)境治理等多方面的補貼，提高農民的積極性，最佳化農民的利益。筆者認為，單一的糧食收購價格或者是單一的糧食直接補貼都不能發(fā)揮其最優(yōu)作用，而應當是將其兩者結合的價格支持體系。

2．2財政保護財政支出在我國農業(yè)保護中發(fā)揮著舉足輕重的作用，價格保護僅是財政保護的一個方面。另外，農業(yè)的基礎設施的建設、農產品數量和質量、動植物的保護、農村環(huán)境的治理等農村公共產品的建設都不能離開國家財政的大力支持。但我國在財政支農方面有很多待完善之處。第一，農業(yè)保護的資金來源具有單一化的傾向。我國農業(yè)保護的資金主要來源于中央和地方政府有限的財政，而忽略了作為農業(yè)市場主體的企業(yè)和農民多元化的投資機制。一方面，農業(yè)收益水平低是缺少企業(yè)和個人投資的重要原因;另一方面，我國城鄉(xiāng)二元金融體制的存在也制約著農業(yè)資金來源。第二，財政支農的結構具有一定的不合理性。根據《中國統(tǒng)計年鑒2008》的有關農業(yè)的數據，我國在農村水電建設、有效灌溉面積和水利設施等基礎設施的建設的治理每年都在提高。但是財政支農在農村“軟件”設施，如農村環(huán)境污染、農村保險機制的建立卻存有空缺。以農村“軟件”設施建設為例，農村在教育、醫(yī)療、文化等領域被邊緣化，教育資源、醫(yī)療資源長期被城市占據，使作為農業(yè)主體的農民長效利益受損，不利于農業(yè)的發(fā)展模式的轉變和可持續(xù)發(fā)展。以醫(yī)療資源為例，全國80%的醫(yī)療資源集中在大城市，其中30%又集中在大醫(yī)院。第三，財政支農資金管理混亂，使得財政支農績效大打折扣?！霸趯嶋H工作中，往往是重資金分配、輕最近的使用和管理，缺乏對資金使用全過程以及效果的監(jiān)督和評價，導致資金在多環(huán)節(jié)中層層流失”［4］。

2．3貿易保護加入WTO之后，我國農產品將面臨來自市場的更為激烈的競爭，如沒有政府的保護，我國農業(yè)的基礎地位和安全問題都將受到挑戰(zhàn)，因此，加強對農業(yè)的貿易保護是有必要的。而這種保護必須在WTO《農業(yè)協(xié)議》的范圍之內。加入WTO之后，我國農產品進口關稅在不斷降低，同時，不能使用出口補貼，我國農產品貿易差額在不斷增加。一方面，我國農產品貿易摩擦的數量在不斷增大，傳統(tǒng)優(yōu)勢產品水果、蔬菜等因貿易摩擦出口數量在不斷下降，對我國農業(yè)發(fā)展和農民的利益帶來較大的損害。發(fā)達國家對我國農產品實行的技術壁壘和綠色壁壘等隱形的非關稅壁壘的力度在增強，而我國農產品貿易摩擦的預警機制、反應機制、應對機制等存在明顯的不足，使我國農業(yè)在進出口貿易中損失較大。另一方面，面對國內農產品的競爭力不強，卻在進口保護上做的明顯不足。我國對發(fā)達國家農產品的反傾銷措施、以及利用技術壁壘、綠色壁壘等非關稅壁壘的強度和數量都遠低于發(fā)達國家針對我國的數量，主要是由于政策和法律在非關稅壁壘措施的缺失。

2．4法律保護2002年，我國將有關的農業(yè)保護的內容寫入了《農業(yè)法》，將農業(yè)保護正式納入了法律保護的范圍。2005年，我國頒布《農業(yè)稅條例》，取消農業(yè)稅，標志著我國已經進入了工業(yè)支持農業(yè)和城市支持鄉(xiāng)村的階段。根據《中國農業(yè)年鑒2006》的有關法律文獻的表述，我國對農業(yè)的保護支持力度涉及能源保護、水建、機械、農村文化、稅費改革等個法律條文和通知規(guī)定達十八種。另外，在農業(yè)保護政策體系的內容中出臺的法律達十八種之多。但值得注意的是，我國農業(yè)的法律保護因執(zhí)法力度不夠、監(jiān)管不到位，以及部分文件的連續(xù)性和穩(wěn)定性的缺乏，致使保護力度的效用減弱。

3我國農業(yè)保護政策措施的建議

我國在農業(yè)保護方面已經取得了長遠的發(fā)展，但是仍有許多的不足，與發(fā)達國家存有差距，這不僅損害了作為農業(yè)主體地位的農民的利益，且將進一步制約我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。我國在農業(yè)保護的道路上仍然任重道遠。筆者認為農業(yè)保護的重中之重是:農業(yè)保護體系應該把影響農業(yè)長效發(fā)展的主體地位的農民置于第一位，只有從農民的長遠利益和權益出發(fā)，才能夠使我國農業(yè)得到長效發(fā)展。

3．1完善農業(yè)的投入機制、產出機制和風險機制完善農業(yè)的投入機制、產出機制和風險機制需要增加財政支農的力度，不遺余力的減輕農民負擔，增加農民收入。增加農民收入是農業(yè)保護最重要的目標之一，只有農民的收入得到不斷的增加，農業(yè)的發(fā)展才有源泉。因此，降低農民在農業(yè)的投入成本，提高農民在產出中的收益，降低農民從事農業(yè)生產的風險，是減輕農民的負擔，增加農民收入的主要途徑。

3．1．1投入機制。投入是農業(yè)生產的首要環(huán)節(jié)，是調動農民生產積極性的的基礎。政府應做好水利水電交通等基礎設施的建設，建立農村環(huán)境氣候災害的預警和應急管理，為農民發(fā)展生產解決基礎性的問題。同時，政府還應當增加農民在生產性方面的投入，如免費提供優(yōu)良品種，降低農藥化肥的購買成本，普及新的耕種技術，以及農業(yè)大型機械市場的租賃制度的完善等。

3．1．2產出機制。避免“谷賤傷農”的現象的產生，是完善產出機制的重要方面之一。建立完善的農產品市場供求信息體系，為農民提供市場生產的良好信息機制，同時，縮短農產品的流通渠道，讓農產品更快的進入市場，建立農產品完善的物流系統(tǒng)。

3．1．3風險機制。農業(yè)生產的風險機制的建立，應著眼于農業(yè)保險市場的建立和完善。農業(yè)面對著來自自然災害、信息不對稱的市場風險、農產品出口風險等等，因此，符合農業(yè)的保險制度的建立尤為關鍵。

3．2縮小城鄉(xiāng)差距，保障農民的基本權益

3．2．1保障農民的生存權。土地是農民最重要的生產要素，是農民基本的生存要素。我國在城市化的過程中，農民失地的現象非常嚴重。因此，保障農民的生存權就要保障農業(yè)生產用地的數量，保障失地農民在城市化過程中的權益不受損害。

3．2．2保障農民作為市場主體的各項權益利。市場經濟條件下，農民是市場自主經營、自負盈虧的主體，因此，農民應有生產經營決策權、生產資料處置權和農產品的處置權。

3．2．3保障農民的發(fā)展權。農村的教育資源、醫(yī)療資源、文化資源等長期被城市占用，因此，縮小城鄉(xiāng)差距就應當在城市和鄉(xiāng)村的“軟設施“的平衡中尋找出路。教育權是農民發(fā)展權的重要組成部分。政府在重視農村義務教育之外，應加強農村的職業(yè)技能的教育和法律教育，提高農民素質的同時，讓農民知道如何捍衛(wèi)自己的權利。