綠色經(jīng)濟(jì)的法治保障探索

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摘要：生態(tài)文明思想要求將經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)新模式，這就需要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法治保障，然而綠色經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)還存在理論研究薄弱、立法體系不夠完善、行政行為有待規(guī)范、司法保障不足等問題。以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)開展綠色經(jīng)濟(jì)法治理論研究，制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)政府依法治理，推動(dòng)司法保障綠色經(jīng)濟(jì)，可以完成各方利益的協(xié)調(diào)和公平分配，確保政府、企業(yè)和公民等主體能夠形成合力共同推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明思想；綠色經(jīng)濟(jì)；綠色法治

一、我國綠色經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)現(xiàn)狀

（一）我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速近年來，中央對生態(tài)文明建設(shè)日益重視，綠色經(jīng)濟(jì)①迅速成為熱點(diǎn)，很多地方政府把綠色發(fā)展寫進(jìn)規(guī)劃、開始實(shí)施。新時(shí)期我國緊扣重要戰(zhàn)略機(jī)遇新內(nèi)涵，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提升科技創(chuàng)新能力，深化改革開放，加快綠色發(fā)展，參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革，變壓力為加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。［2］各地方政府響應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明的號召，逐步探索適合本地區(qū)特點(diǎn)的綠色發(fā)展之路。例如重慶市加強(qiáng)長江流域生態(tài)保護(hù)，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展；［3］廣州市建了國內(nèi)最大的地鐵光伏電站，每年可替代1623．45噸煤炭消耗，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗、綠色可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；阿拉善盟建設(shè)生態(tài)功能示范區(qū)、清潔能源示范基地、沙產(chǎn)業(yè)示范基地。（二）綠色經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)現(xiàn)狀在法治實(shí)踐方面，一是各級立法機(jī)關(guān)非常重視綠色經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的制定和完善。例如全國人大先后制定或修改了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣與污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《核安全法》。各省市也積極推進(jìn)地方立法，如貴州省制定了《生態(tài)文明促進(jìn)條例》，湖南省制定了《大氣污染防治條例》、《湘江保護(hù)條例》、《固廢法實(shí)施辦法》，上海市修訂了《環(huán)境保護(hù)條例》，安徽省制定了《環(huán)境保護(hù)條例》等。二是從中央到地方各級國家機(jī)關(guān)都比較重視加強(qiáng)綠色技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品消費(fèi)，注重環(huán)境污染治理和防護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，逐漸引入民眾參與和監(jiān)督機(jī)制。但總體而言，我國的綠色經(jīng)濟(jì)法治實(shí)踐工作依然處于起步階段。

二、綠色經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)存在的問題

我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得許多成就的同時(shí)，在綠色經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)方面依然存在許多問題與不足，不能滿足綠色發(fā)展的需要。（一）相關(guān)理論研究薄弱以“綠色經(jīng)濟(jì)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)、萬方等搜索引擎檢索發(fā)現(xiàn)，相關(guān)論著和網(wǎng)頁鏈接基本集中于政治學(xué)、公共管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域的成果數(shù)量稀少，還止于綠色經(jīng)濟(jì)部門法范疇，沒有關(guān)于調(diào)整綠色經(jīng)濟(jì)的法學(xué)（以下簡稱綠色經(jīng)濟(jì)法）基礎(chǔ)理論方面的系統(tǒng)性、全局性的理論成果。由于綠色經(jīng)濟(jì)提出的重要背景是防治環(huán)境污染，研究者們?nèi)菀字匾暛h(huán)境保護(hù)法方面的研究，能源和材料領(lǐng)域也受到了學(xué)者們的青睞，部分金融業(yè)、司法機(jī)關(guān)出身的研究者也從綠色金融和司法保障改革的角度進(jìn)行了理論探索。相比之下，如何在憲法的指引下綜合運(yùn)用民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法、訴訟法與國際法等多個(gè)部門法的力量去共同推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及面對新時(shí)期綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，各部門法如何應(yīng)對與完善等方面的研究，則依然無人問津。（二）立法體系不夠完善近年來，各級立法機(jī)關(guān)立法的出發(fā)點(diǎn)基本上是為了解決綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的具體問題，集中于具體的部門法領(lǐng)域，頗有些“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。至今為止尚沒有專門的《綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》列入立法議程，其原因是主客觀因素導(dǎo)致立法時(shí)機(jī)尚不成熟，或缺乏對于綠色經(jīng)濟(jì)的整體性、全局性認(rèn)知而忽視了專門立法的必要性。雖然目前綠色經(jīng)濟(jì)的部門法立法在整體數(shù)量上不少，但是缺少一部專門《綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》的指導(dǎo)和統(tǒng)籌，已出現(xiàn)社會發(fā)展需求無法可依的現(xiàn)象。例如相當(dāng)多的企業(yè)因?yàn)榫薮蟮娘L(fēng)險(xiǎn)性而不愿投身綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)榘l(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)需要加大科技投入，改造和升級現(xiàn)有設(shè)備，甚至要實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這意味著相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)企業(yè)成本增加，利潤卻變薄甚至虧損。新興的綠色產(chǎn)品為消費(fèi)者群體廣泛接受需要很長時(shí)間，涉足綠色產(chǎn)業(yè)還可能被實(shí)力強(qiáng)大的傳統(tǒng)企業(yè)打壓。國家往往通過短期的、隨時(shí)可變的政策性引導(dǎo)（如政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策）來鼓勵(lì)，卻沒有修訂《不正當(dāng)競爭法》、《金融法》和《知識產(chǎn)權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，使法治保障成為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期可靠的驅(qū)動(dòng)力。（三）行政行為有待規(guī)范有些政府部門受片面政績觀的影響，只熱衷于GDP和財(cái)政收入快速增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對于長效的綠色經(jīng)濟(jì)熱情不高。綠色經(jīng)濟(jì)短期投入高，獲益卻需較長時(shí)間，短期內(nèi)甚至因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而造成GDP和財(cái)政收入的大幅度下滑以及社會失業(yè)率的提高，這也是長期以來重發(fā)展輕保護(hù)現(xiàn)象的根本原因。同時(shí)，人口素質(zhì)不高也是影響綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大障礙，［4］大量勞動(dòng)者的知識結(jié)構(gòu)和技能只能滿足傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的需要，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)會帶來結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這也會增加政府發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的顧慮。要解決這些問題，不能僅僅依靠行政命令和政策推動(dòng)，要有發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的專門立法，尤其要將綠色發(fā)展績效納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)中。有些地方政府部門受限于治理能力不足，不能在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管為例，有些地方生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制沒有理順，監(jiān)管與協(xié)作制度不健全，部門之間的交流合作與信息共享不通暢，導(dǎo)致各部門多頭監(jiān)管或只側(cè)重本部門業(yè)務(wù)范圍監(jiān)管，甚至相互推諉，增加監(jiān)管難度。監(jiān)管信息公開程度不高，缺乏社會公眾的參與和監(jiān)督，有些地方甚至出現(xiàn)公眾反復(fù)舉報(bào)污染卻長期無人問津的現(xiàn)象。（四）司法保障不足綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中會出現(xiàn)很多新的糾紛和矛盾，需要司法機(jī)關(guān)結(jié)合綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求依法排除和解決，為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。正如最高人民法院院長所強(qiáng)調(diào)的，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹系列重要講話精神，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，充分發(fā)揮司法職能，作出積極貢獻(xiàn)。［5］然而，由于傳統(tǒng)理念影響、司法機(jī)關(guān)工作機(jī)制陳舊等原因，司法機(jī)關(guān)尚未全面樹立綠色司法的新理念，對于綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的保障作用沒有完全發(fā)揮出來。司法機(jī)關(guān)尚未建立公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院綠色經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)保障機(jī)制，沒有綜合運(yùn)用法律手段對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾與問題加以保障和監(jiān)督。也沒有建立各地區(qū)、各省市之間的司法協(xié)調(diào)統(tǒng)一機(jī)制，未能打破跨地區(qū)、跨省市之間阻礙綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政壁壘和貿(mào)易壁壘，未能有效聯(lián)合打擊危害綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跨地區(qū)、跨省市不法行為，導(dǎo)致有關(guān)綠色經(jīng)濟(jì)的同類案件未能形成統(tǒng)一的處理結(jié)果、指導(dǎo)案例和司法解釋。同時(shí)，關(guān)于現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋中不適應(yīng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)定如何修訂；不適應(yīng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的司法工作機(jī)制如何改革和完善，都沒有形成一致的意見。上述問題的存在嚴(yán)重影響了司法機(jī)關(guān)對綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障和監(jiān)督作用。

三、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)需要法治先行

（一）善治需要良法強(qiáng)調(diào)：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”［6］要深入貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，樹立綠色理念、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，必須依靠法治，而善治的前提是要有良法。必須把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、生態(tài)環(huán)?！耙黄狈駴Q”制度等戰(zhàn)略部署，用制度保障國家生態(tài)安全屏障。［7］因此，必須以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，依據(jù)憲法精神，積極開展綠色經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論基礎(chǔ)研究，制定具有全局性統(tǒng)籌功能的《綠色經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，使其成為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的基本法，發(fā)揮其指導(dǎo)和引領(lǐng)作用。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)涵蓋公民權(quán)利、依法行政、市場競爭、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、司法保障和國際合作等方面，涉及國家、企業(yè)、社會組織、公民和他國等多方利益，需要法律的力量來規(guī)范行為、協(xié)調(diào)和保護(hù)利益，確保各方力量能夠形成合力推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，還要積極開展綠色經(jīng)濟(jì)部門法理論研究，結(jié)合綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以成熟的理論成果指導(dǎo)憲法、民法、商法、行政法、刑法、訴訟法與國際法等多個(gè)領(lǐng)域的法律制度，對相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行制定或修改，或制定專門的綠色經(jīng)濟(jì)部門法，或在現(xiàn)行法律中增加推動(dòng)和保障綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)規(guī)定，從而全面調(diào)整和保障綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（二）推動(dòng)政府依法治理政府是發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。政府依法治理水平不高，必然會影響綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要提升政府依法治理的能力，首先要制定和完善規(guī)范政府治理行為的法律法規(guī)，以法促治。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，法律是督促各級政府樹立綠色發(fā)展理念、提升治理能力的最好工具?，F(xiàn)階段行政領(lǐng)域的立法對于綠色經(jīng)濟(jì)的意義甚至比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法更重要。立法時(shí)要注意修訂與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)、建立政府工作評價(jià)與監(jiān)督制度、健全執(zhí)法檢查和責(zé)任追究機(jī)制，從法律角度向政府施以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外部推動(dòng)力。有關(guān)綠色經(jīng)濟(jì)的行政立法不僅可以規(guī)范政府行為、提升政府治理能力，還可以促使各級政府改變傳統(tǒng)理念、轉(zhuǎn)變政府職能、重視發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。黨的十八大以來，提出了創(chuàng)新社會治理的新思想新理念，指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”［8］各級政府必須堅(jiān)持民主立法、科學(xué)立法，通過經(jīng)濟(jì)法規(guī)在協(xié)調(diào)和公平分配利益基礎(chǔ)上調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)、保護(hù)和改善環(huán)境，打擊不法行為。要完善強(qiáng)調(diào)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”［9］的社會治理機(jī)制，學(xué)會運(yùn)用法治思維、法治方式解決生態(tài)文明建設(shè)問題，保障本地區(qū)廣大人民群眾對于生態(tài)文明建設(shè)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建外部監(jiān)督為主的生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，從而切實(shí)做到把生態(tài)文明建設(shè)作為滿足人民群眾對美好生活需要的重要內(nèi)容。（三）司法保障綠色經(jīng)濟(jì)單純依靠政府提升社會治理能力不可能完全化解綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，要確保政府在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)過程中真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，必須引入司法的監(jiān)督和保障，需要司法機(jī)關(guān)結(jié)合發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的需要進(jìn)行體制改革。對此作出了科學(xué)論斷：“司法體制改革在全面深化改革、全面依法治國中居于重要地位，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。”［10］實(shí)際上司法工作尚未完全適應(yīng)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，例如環(huán)境公益訴訟就面臨著三個(gè)問題：誰起訴、怎么審和如何判，［11］還需要通過司法改革來解決這些問題。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)不能單純依靠司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我凈化來實(shí)現(xiàn)司法保障，還需要大力推進(jìn)司法公開制度和民眾參與制度，使司法工作在保障綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中接受全社會的共同監(jiān)督。例如通過不同形式的環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)，健全環(huán)境資源審判和監(jiān)督制度體系，形成打擊破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的強(qiáng)大合力，充分發(fā)揮環(huán)境司法在救濟(jì)環(huán)境權(quán)益、制約公共權(quán)力、終結(jié)環(huán)境矛盾糾紛等方面的作用。［12］“生態(tài)興，則文明興；生態(tài)衰，則文明衰?！保?3］在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)文明思想為我國經(jīng)濟(jì)社會的未來可持續(xù)發(fā)展指明了方向。要解決生態(tài)文明建設(shè)問題，同時(shí)又不影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局，必須以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，通過法治來推動(dòng)和保障綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的自然和諧。

作者：王珺 單位：江蘇財(cái)會職業(yè)學(xué)院