新會計(jì)制度下預(yù)算績效管理探究

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摘要：高校作為全額撥款的事業(yè)單位，想要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就需要充足的財(cái)政性資金支持，然而在政府財(cái)政資金日趨緊張的情況下，高校得到的財(cái)政性撥款都是有限的，資金需求與供給之間的矛盾愈發(fā)突出。在此種背景下，高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提高資金使用效益、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置顯得尤為迫切和必要。文章在新政府會計(jì)制度的背景下，對高校實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出了其中存在的問題，并據(jù)此進(jìn)行對策分析，比如成立單獨(dú)的預(yù)算績效管理部門、推進(jìn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)信息化一體化進(jìn)程、科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)體系及評價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等，為推動高校在新政府會計(jì)制度背景下全面有效開展預(yù)算績效管理工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：高校；新政府會計(jì)制度；預(yù)算；績效管理

新時代背景下，有限的財(cái)政資源與高校自身實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所需資金之間的矛盾日益突出。預(yù)算績效的全面實(shí)施是高校實(shí)行全面績效管理的核心內(nèi)容，對提高高校資源使用效益和配置效率有著極為重要的意義。然而，很多高校并未真正樹立績效意識，重投入輕管理、重支出輕績效的情況普遍存在，績效評價(jià)與激勵機(jī)制相脫節(jié)，績效評價(jià)結(jié)果并未能在實(shí)際中得到很好的運(yùn)用。此外，新形勢下原有的以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的高等學(xué)校會計(jì)制度已不能滿足社會各界對高校財(cái)務(wù)信息高質(zhì)量的要求，也不能滿足全面實(shí)施預(yù)算績效管理背景下對高質(zhì)量財(cái)務(wù)信息的要求。因此，在新政府會計(jì)制度背景下，對高校全面預(yù)算績效管理進(jìn)行深入探討顯得尤為迫切和需要。

一、新政府會計(jì)制度的實(shí)施對高校預(yù)算績效管理影響

2019年1月1日起，根據(jù)上級文件精神及有關(guān)制度規(guī)定，我國高校開始執(zhí)行“雙基礎(chǔ)、雙功能、雙報(bào)告”的新政府會計(jì)制度。高校對于納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，要同時編制財(cái)務(wù)分錄及預(yù)算分錄；高校財(cái)務(wù)會計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，在年末編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告；預(yù)算會計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，在年末編制財(cái)務(wù)決算報(bào)告。這種新的高校財(cái)務(wù)會計(jì)核算方式，在一定程度上能夠更加全面、系統(tǒng)地反映一個學(xué)校的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用、成本情況，能夠?yàn)橥獠控?cái)務(wù)信息使用者提供更加高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，從而奠定了高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。另外，以往的高等學(xué)校會計(jì)制度并沒有對高校的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行成本核算，這顯然達(dá)不到高校進(jìn)行預(yù)算績效管理對于財(cái)政性資金投入運(yùn)行效益進(jìn)行績效評價(jià)的要求。新政府會計(jì)制度中，采用了收入、費(fèi)用這兩個財(cái)務(wù)會計(jì)要素以及預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余這三個預(yù)算會計(jì)要素，能夠更加全面準(zhǔn)確地反映高校的辦學(xué)成本。同時，新政府會計(jì)制度新增了高校對于應(yīng)收賬款計(jì)提壞賬準(zhǔn)備、對不同性質(zhì)的費(fèi)用進(jìn)行分類核算、對固定資產(chǎn)計(jì)提累計(jì)折舊等規(guī)定，這與以往的高等學(xué)校會計(jì)制度相比能夠更真實(shí)準(zhǔn)確地反映高校的辦學(xué)成本，進(jìn)行成本費(fèi)用核算。新政府會計(jì)制度的施行為全面預(yù)算績效管理對財(cái)政性資金使用的履職效益進(jìn)行評價(jià)創(chuàng)造了有利條件。

二、新政府會計(jì)制度背景下高校實(shí)施預(yù)算績效管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算績效管理觀念薄弱

一是缺乏獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門以及相關(guān)的專職人員。我國現(xiàn)階段，部分高校的預(yù)算績效管理理念還沒有得到很大的轉(zhuǎn)變，從學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面再到學(xué)校普通教師，大多片面地認(rèn)為學(xué)校預(yù)算績效管理只是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)工作，其他業(yè)務(wù)部門不懂也不重視，積極性不夠參與度不高。在預(yù)算績效管理實(shí)際工作開展過程中，大多數(shù)高校沒有成立專門的預(yù)算績效管理部門，僅僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)牽頭，相關(guān)責(zé)任業(yè)務(wù)部門在規(guī)定的時間內(nèi)按要求提交材料，再由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一填報(bào)。然而，預(yù)算績效管理涉及學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃的方方面面，全局性、專業(yè)性要求較高，臨時的非專業(yè)人員根本無法滿足這一要求，從而導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃粗放、預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、預(yù)算績效管理水平不高、資與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)等問題。二是預(yù)算績效管理理念落后。有些高校部門在預(yù)算申報(bào)階段采取換名目、拆分項(xiàng)目等方式申報(bào)大額預(yù)算資金，但等到資金批復(fù)后又疏于管理；有些高校部門注重資金的執(zhí)行進(jìn)度，時有年末突擊花錢現(xiàn)象，但對于資金的使用效益、項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否缺乏關(guān)注。

（二）預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)不完善

高校的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)包括工資模塊、賬務(wù)核算模塊、學(xué)生收費(fèi)及管理模塊、一卡通系統(tǒng)模塊、預(yù)算模塊、資產(chǎn)管理模塊等。目前，大部分高校并未能實(shí)現(xiàn)所有財(cái)務(wù)模塊的一體化，各個模塊之間相互獨(dú)立、相互不能共用各自的數(shù)據(jù)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相互共享和自動提取。這就導(dǎo)致了高校在編制預(yù)算報(bào)表時，需要經(jīng)辦人員手工從各個財(cái)務(wù)模塊中調(diào)取數(shù)據(jù)并人工進(jìn)行處理。這個人為處理的過程可能因?yàn)榻?jīng)辦人員的主觀性或差錯，導(dǎo)致很多財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算績效管理質(zhì)量不高。

（三）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)

一是預(yù)算績效目標(biāo)體系設(shè)置較為簡單，三級指標(biāo)設(shè)置主觀性較強(qiáng)。當(dāng)前絕大多數(shù)高校在設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)體系時均是采用財(cái)政部門共性指標(biāo)體系中的指標(biāo)，包括一級指標(biāo)決策、過程、產(chǎn)出、效益和滿意度；二級指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)和服務(wù)對象意度指標(biāo)；三級指標(biāo)是高校根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)自行設(shè)定的指標(biāo)，這些指標(biāo)會因?yàn)樘顖?bào)人員的理解不同，造成不同高校之間的指標(biāo)體系存在很大差異，主觀性影響較大。二是預(yù)算績效目標(biāo)體系可比性不強(qiáng)。三級指標(biāo)設(shè)置較強(qiáng)的主觀性決定了不同高校之間指標(biāo)體系差異較大，橫向可比性不強(qiáng)；多數(shù)高校未形成統(tǒng)一的指標(biāo)庫，同一高校每年的指標(biāo)設(shè)置也會因?yàn)樘顖?bào)人員的不同產(chǎn)生較大的差異，縱向可比性也不強(qiáng)。三是指標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)合理。多數(shù)高校在設(shè)置三級指標(biāo)時，大多側(cè)重于產(chǎn)出指標(biāo)中數(shù)量指標(biāo)的設(shè)置，而對于成本指標(biāo)、時效指標(biāo)、效益指標(biāo)較為忽視；此外定性指標(biāo)設(shè)置較多，導(dǎo)致指標(biāo)的可衡量性較低。

（四）預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制尚不健全

一是預(yù)算績效評價(jià)體系尚未統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，大多數(shù)高校的預(yù)算績效評價(jià)體系只是參照上級部門下發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步設(shè)定，并未針對學(xué)校自身的現(xiàn)實(shí)情況組織專家對于績效評價(jià)體系進(jìn)行科學(xué)的論證、設(shè)計(jì)等，有些高校甚至還沒有設(shè)定自身的預(yù)算績效評價(jià)體系。此外，評價(jià)指標(biāo)設(shè)置根據(jù)操作人員的不同具有較強(qiáng)的主觀性和隨意性，再加之缺乏具體的績效評價(jià)方法及實(shí)施操作細(xì)則，使得預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果偏離工作要求。二是預(yù)算績效評價(jià)方法不合理。大多數(shù)高校在進(jìn)行績效評價(jià)時，以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)、可量化的指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)，對于較難量化的如效益類指標(biāo)等的關(guān)注較少。三是部門績效自評價(jià)主觀性較強(qiáng)。對于部門績效自評價(jià)，多數(shù)高校并未建立起完善的自評價(jià)工作機(jī)制，雖然各高校按財(cái)政要求客觀深入分析情況、實(shí)事求是反映單位績效，但績效評價(jià)結(jié)果還是在很大程度上取決于操作人員的主觀決策，自評價(jià)主觀性較強(qiáng)。

（五）預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

一是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋不到位。在實(shí)際工作中，大多數(shù)高校的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果在上報(bào)上級部門后大都處于閑置狀態(tài)，各二級業(yè)務(wù)部門也沒有及時接收到學(xué)校層面的績效評價(jià)結(jié)果，在評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的偏離績效目標(biāo)的情況因?yàn)槲茨艿玫郊皶r反饋也沒能得到及時整改，從而導(dǎo)致績效目標(biāo)未能完成，績效評價(jià)也流于形式，不能起到應(yīng)有的效果。二是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果激勵約束作用發(fā)揮不充分。目前，多數(shù)高校的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果并未作為對預(yù)算使用責(zé)任人或責(zé)任部門的考核依據(jù)，對于績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題也未能責(zé)任到人或部門，激勵約束作用發(fā)揮不明顯；此外，下一年度的資金預(yù)算安排需要考慮多方面因素，不能單純只參考之前績效評價(jià)的結(jié)果，績效評價(jià)結(jié)果目前在學(xué)校預(yù)算安排中所起的作用不是很大，從而導(dǎo)致績效評價(jià)常常是為了評價(jià)而評價(jià)，結(jié)果應(yīng)用不夠充分。

三、新政府會計(jì)制度背景下高校實(shí)施預(yù)算績效管理對策研究

（一）成立單獨(dú)的預(yù)算績效管理部門

全面預(yù)算績效管理想要得到有效開展，就不能是僅僅依靠財(cái)務(wù)部門，而需要成立獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門，負(fù)責(zé)制定學(xué)校的制定管理體系和流程制度、設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)、進(jìn)行績效評價(jià)和績效監(jiān)控、對預(yù)算績效管理全階段進(jìn)行監(jiān)控，否則只會是小馬拉大車，影響財(cái)政預(yù)算撥款，造成業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。全面預(yù)算績效管理工作專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜度高，涉及學(xué)校的方方面面業(yè)務(wù)，因此需成立單獨(dú)的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，由黨政部門、組織部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)部門、人事部門、教務(wù)部門、學(xué)生管理部門、科研部門等多部門人員參與并定期對相關(guān)人員進(jìn)行全面預(yù)算績效管理培訓(xùn)。此外，學(xué)校還可聘請專業(yè)的校外專家或獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，對預(yù)算績效管理全過程進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、評價(jià)。

（二）科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)體系

首先，績效目標(biāo)需由申請資金的部門進(jìn)行制定和申報(bào)，設(shè)定的績效目標(biāo)應(yīng)充分融合項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，從而避免績效目標(biāo)由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立制訂而脫離業(yè)務(wù)實(shí)際的情況發(fā)生；對于未制訂和申報(bào)績效目標(biāo)的項(xiàng)目，不得安排預(yù)算資金。其次，設(shè)定的績效目標(biāo)不僅要從本部門或本項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)，充分體現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，更應(yīng)與學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，建立具體戰(zhàn)略意義的預(yù)算績效目標(biāo)體系是全面預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。高校在設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)時，應(yīng)緊緊圍繞“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、國際交流合作、文化傳承與創(chuàng)新、社會服務(wù)”等高校的職能進(jìn)行設(shè)定。另外，從過程角度來看，應(yīng)從“投入、過程、履職和效益”四個活動流程來進(jìn)行設(shè)定目標(biāo)層。

（三）推進(jìn)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)信息化一體化進(jìn)程

大數(shù)據(jù)時代背景下，信息化、一體化的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)能大幅度提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量及工作效率，減少數(shù)據(jù)在傳遞過程中可能出現(xiàn)的人為差錯。面對大部分高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)一體化程度不高的現(xiàn)狀，一方面，高校應(yīng)推進(jìn)工資模塊系統(tǒng)、賬務(wù)核算模塊系統(tǒng)、學(xué)生收費(fèi)及管理模塊系統(tǒng)、一卡通系統(tǒng)模塊系統(tǒng)、科研系統(tǒng)模塊系統(tǒng)、預(yù)算模塊系統(tǒng)、資產(chǎn)管理模塊系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，不同的系統(tǒng)之間能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，減少數(shù)據(jù)傳遞過程中的人為操作影響因素，從而提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保障成本效益核算的精準(zhǔn)度。另一方面，應(yīng)將預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績效監(jiān)控、預(yù)算績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果再運(yùn)用等預(yù)算績效管理全過程嵌入預(yù)算模塊系統(tǒng)，從而提高預(yù)算績效管理的信息化水平。

（四）建立健全預(yù)算績效監(jiān)控及評價(jià)機(jī)制

預(yù)算績效監(jiān)控及評價(jià)的目的是對于在績效監(jiān)控或評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)有較大偏差的，或評價(jià)結(jié)果不良的，進(jìn)行及時的督促和干預(yù)，促使項(xiàng)目發(fā)展能不斷朝著既定的績效目標(biāo)前進(jìn)。高校的績效監(jiān)控或評價(jià)可以按上級主管部門要求按周期進(jìn)行，也可以自行隨機(jī)進(jìn)行。高校預(yù)算績效監(jiān)控可以分為兩個層次：一是資金使用部門的自我監(jiān)控，二是校內(nèi)獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門的監(jiān)控。資金使用部門應(yīng)在項(xiàng)目推進(jìn)過程中對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行持續(xù)而全面的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)有偏離績效目標(biāo)的情況發(fā)生，要隨時進(jìn)行修正。校內(nèi)獨(dú)立的預(yù)算績效管理部門應(yīng)定期對資金使用部門的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)控，向下指導(dǎo)并糾正資金使用部門在預(yù)算績效管理中存在的問題，向上匯報(bào)并接受上級主管部門的監(jiān)督和評價(jià)。高校預(yù)算績效評價(jià)也可以分為兩個層次：一是校內(nèi)自我評價(jià)，二是委托校外獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)或?qū)π?nèi)評價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。無論是哪一種層次的績效評價(jià)，都需要結(jié)合高校的戰(zhàn)略規(guī)劃及基本職能設(shè)定績效目標(biāo)體系，并且運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的績效評價(jià)方法構(gòu)建高校預(yù)算績效評價(jià)模型，規(guī)避評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的人為主觀性和隨意性，保證評價(jià)的科學(xué)性、客觀性、效率性。此外，高校還可委托校外獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行復(fù)核。

（五）落地落實(shí)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

第一，績效評價(jià)的結(jié)果應(yīng)與下一年度資金預(yù)算安排相掛鉤。對于績效評價(jià)優(yōu)秀的部門或項(xiàng)目應(yīng)積極推進(jìn)，下年度可以適當(dāng)增加預(yù)算資金安排；對于績效評價(jià)不理想或者較差的部門或項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注，挖掘原因，積極整改，調(diào)減預(yù)算資金安排。第二，落實(shí)全面預(yù)算績效管理主體責(zé)任制，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與部門考核、個人年終考核等掛鉤，建立獎懲機(jī)制，從而引起全校人員對績效管理的重視。第三，進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)公開。高校除了按照上級部門要求，在統(tǒng)一的財(cái)政公開平臺對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行對外公開外，還應(yīng)該在學(xué)校自己的信息公開平臺進(jìn)行績效評價(jià)結(jié)果公開，接受學(xué)校教師及社會公眾的監(jiān)督，以此可以提高財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，推動績效評價(jià)結(jié)果落地落實(shí)。

四、結(jié)語

在政府會計(jì)制度改革的背景下，高校應(yīng)抓住契機(jī)，結(jié)合自身實(shí)際情況，全面實(shí)施預(yù)算績效管理。行之有效的預(yù)算績效管理，不僅能優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高資金的使用效益，更能促進(jìn)高校自身治理機(jī)制的健全，激發(fā)內(nèi)發(fā)展生動力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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作者:邱榮妹 單位:南京科技職業(yè)學(xué)院財(cái)務(wù)處