高校科研管理風險防控探究

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［摘要］本文闡述了“放管服”的理論依據、政策進程及邏輯內涵，分析了高校科研經費管理風險防控的研究現狀、面臨的困難、存在的主要風險及風險產生的原因，同時從項目、資金、績效三個方面探究了高校科研管理“放管服”的域和界，并基于“放管服”視角，提出科研管理職能部門“上、中、下三維立體風險防控模式”，建立風險防控責任目錄。

［關鍵詞］高校;放管服;科研部門;風險防控

一、基于理論和政策

(一)“放管服”的理論依據

其一，組織結構理論。組織結構理論的代表人物是法約爾，他認為管理有五個基本職能，分別是計劃、組織、指揮、協調和控制。其中，組織職能是一項非常重要的職能，“法約爾跳板”設計是解決上下級之間跨越統一指揮直接聯系的組織形式。高校的組織結構的總原則就是實現高校自身職能，設計相關的機構，對責任進行劃分，促進信息暢通，降低管理成本，提升管理效率和提高管理質量。其二，預算控制理論。實質上是全面預算管理理論，起源于英國，發展于美國，成熟后推廣于全世界。強調預算管理的統一性及協調性，科研經費預算主要包括預算編制、預算執行、預算調整以及預算績效評價反饋等環節。高校的科研項目負責人、科研管理部門以及財務管理部門都是科研經費管理的主角，都必須參與到科研經費全面預算管理過程中。其三，內部控制理論。內部控制理論由美國會計師協會上世紀30年代提出，按照不相容職務相分離的原則，通過內部職責分工來進行相互牽制，相互制衡，防止舞弊發生。財政部也頒發了內部控制規范，主要從控制環節、會計制度及控制程序三個方面做頂層設計。控制活動就是有針對性采取控制措施，完善控制程序，實現全流程的管理。

(二)“放管服”的政策進程

其一，政府層面“放管服”改革進程回顧。上世紀80年代，改革開放之初，為增強企業活力，賦予企業更大自主權，國家推進政企分開改革，這是“放管服”改革的初步嘗試。1998年，按照權責一致的原則，政府部門實行精兵簡政，繼續強調轉變政府職能，實現政企分開。2001至2013年，國務院成立行政審批改革工作領導小組，負責統一設定行政審批事項標準，實現行政審批事項標準化、規范化、程序化、無紙化操作。2015至2019年，“放管服”改革正式作為新時代政府改革的頂層設計和重要思路。其二，科研經費“放管服”改革進程回顧。上世紀80－90年代，科研經費管理實行“包干使用、專款專用、超支不補、結余留用”寬松管理方式，管理重點是對科研成果的評價驗收上。從1998年開始，科研經費實行嚴格的預算管理制度，強調必須嚴格編制預算，必須嚴格審批預算，必須嚴格預算執行。預算管理制度規范了科研經費管理，但在一定程度上制約和束縛了開展科研活動的積極性。標志性的規章制度是《國家重點基礎研究專項經費管理辦法》。2016年，黨中央、國務院印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資全管理等改策的若干意見》，從國家層面著手推進科研“放管服”改革，改革科技管理運行機制，改變科研經費管理方式。2018年7月，《國務院關于優化科研管理提升科研效若干措施的通知》提出:建立完善以信任為基礎的科研管理機制。2018年12月，《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》明確:完善推動落實科研人員人、財、物管理自主權政策，充分激發科研人員的積極性和創造力。

(三)“放管服”的邏輯內涵

從時間上看，“放管服”改革是階段性與連續性的統一體。從本質上看，“放管服”改革是一個有機整體，簡政放權是核心，管理是手段，服務是目的，轉變職能是根本。從內容上看，“放管服”改革體現的是一種理念、方式和模式的轉變。其一，傳統行政理念向現代管理理念轉變。傳統行政理念之下，政府“以批代管”，主要表現為強權力，弱服務;強審批，弱監管;服務意識相對較弱。現代管理理念之下，強調政府責任意識和服務意識，將審批職能和監管職能相分離，探索高效、快捷的便民服務方式。其二，粗放式管理向集約化管理方式轉變。粗放式管理理念之下，自由裁量權大，權力尋租空間大，管理過程缺乏量化標準，人治特征明顯，管理技術手段較為落后。精細化管理理念之下，強調服務對象精準、服務規程標準、考核要求嚴格、強化問責和反饋，借助大數據和互聯網平臺完成。其三，分散模式向協同模式的轉變。分散模式管理之下，審批權分散、審批環節多，同一事項重復審批。監管部門之間職責交叉、權責不清造成了監管力量弱化，監管效果不好。協同管理模式之下，積極探索協同管理模式，統籌分散的職能和服務供給，提高管理和服務效率。

二、基于角色和認識

(一)高校科研經費的概念、內涵

科研經費泛指各種用于發展科學技術事業，用于解決特定的科學和技術問題的費用支出。按照經費來源不同，科研經費分為縱向科研經費和橫向科研經費。縱向經費通過財政部門預算核定，按國家科研經費管理有關辦法以及學校相關規定使用。橫向經費主要通過雙方的合同約定來進行管理，合同中應該載明經費額度、使用范圍、支出標準以及需要達到的目標要求。無論是縱向經費，還是橫向經費均來源于各級財政撥款和大量的社會投資，都是學校科研經費的重要組成部分。科研經費均致力于科學研究，服務經濟社會發展，不是科研人員的個人財產。

(二)高校科研經費管理的內容

其一，高校科研經費管什么，是一個核心問題。具體來說，通過實施資源配置，對科研經費進行合理調動，采取相應的管理措施及方法，確保高校科研工作順利完成，達到研究預期目的。其二，管到什么水平，是一個目標問題。最大的目標就是在政策范圍內，盡量下放研究自主權，確保科研經費發揮最大的經濟效益和社會效益。其三，怎么管，是一個原則問題。合法性原則，強調不能突破國家相關的法律法規要求，尤其是廉政風險防控，底線和紅線都不能觸碰。真實性原則，強調科研人員開展科學研究必須是客觀真實存在的，并且能夠得以實現。可控性原則，強調科學研究允許失敗，但風險必須可控。階段性原則，強調不同的研究階段需要不同的流程和不同的制度設計進行規范。無私奉獻原則，強調科研管理職能部門要具備“功成不必在我”但“功成必定有我”、大公無私、舍我其誰的奉獻精神，不斷提高服務質量和服務效能，盡最大可能在政策范圍內，做好服務和支持工作。

三、基于現狀和困難

(一)高校科研經費管理風險防控研究現狀

其一，從認知角度和組織體制機制方面。比如:孫玉霞認為，高校科研管理部門要主動與財務管理部門溝通協調，主動與項目負責人交流;崔君紅認為，科研腐敗案例頻發，主要是管理體制存在缺陷、項目負責人法紀意識淡薄、科研經費監督制約和懲戒手段薄弱;崔清澤認為，科研經費管理需要建立健全內控制度及組織架構，建立風險評估機制，制定風險應對策略。其二，從成本績效角度。比如:吳曉麗認為，要建立健全高校科研經費管理責任制，加強高校科研經費支出管理，增強對科研經費的績效監督和評估;郝立紡認為，科研經費應加強成本管理，在科研項目成本管理中建立責任制度，并根據科研活動目標建立對應的費用考核標準和考核機制。其三，從過程管控及主要風險點角度。比如:韓珺認為，從科研項目的申報、立項、執行以及驗收結題四個環節細化風險防控流程，從加強教育、完善法律、健全制度以及規范監督四個角度提出科研經費風險防控的具體對策;劉永林認為，科研經費管理風險主要分布點是，虛設和侵吞科研設備經費、偽造原始憑證騙取科研經費、將科研經費用于私人消費項目等，應從完善管理制度、加強腐敗教育等方面進行風險防控。

(二)高校科研經費管理風險防控面臨的困難

中美貿易戰發生以來，全國上下形成了一個共識，就是科技實力是一個國家強大的基石，是一個國家經濟社會發展的主要驅動力，大力發展教育科研事業是推動社會進步，實現國家強盛，解決“卡脖子”關鍵技術問題的國家戰略。高校是科研人才的集中地、科學研究的高水平基地以及科研經費管理的主戰場，從事著最重要的基礎研究。目前，我國博士、碩士人才85%以上都集中在高校，高校科研經費投入比重是衡量一個國家綜合國力的重要指標之一。近年來，高校科研腐敗現象頻頻發生，高校不再是一片凈土，高校科研經費管理風險防控工作成為社會關注的焦點、熱點和難點。為了調動廣大高校科研人員的主動性和積極性，國家對高校科研管理推行“放管服”改革，出臺了一系列政策和指導意見，各省也相繼出臺了配套政策，強調高校科研經費管理的緊迫性和重要性，要求高校必須重視科研經費管理，完善管理制度和管理措施，進一步加強對科研經費的監督和檢查。“一放就亂，一管就死”，放到什么程度，如何放，管到什么程度，如何管，放和管之間度和域的確定和把握，是高校科研經費管理風險防控面臨的現實困難和實際難題。

四、基于風險和原因

(一)高校科研經費管理主要風險

其一，項目管理與經費管理脫節，兩張皮現象導致產生較大的財務風險。比如:科研管理部門關注的重點是制定管理制度，對科研項目的管理及費用控制。財務部門關注的重點是經費報銷是否合法合規，是否真正取得研究成果不是重點。存在管預算的不管支出、管決算的不管預算，管項目的不管經費、管經費的不管項目等相互脫節的情況，最終導致科研經費預算缺乏科學性和合理性、經費支出結構不合理、全校科研經費使用效率低下等財務風險。其二，科研經費監管存在“真空”，主動鉆制度漏洞，職能部門存在監管風險。在經費審批流程上，根據金額大小明確了經費審批責任人的權限，很多科研人員就會將金額分單拆散報銷，規避上一層級的審批。科研人員主動虛構科研經濟活動，報銷與科學研究無關的個人和家庭消費。利用虛假發票違規套取科研經費等。其三，科研資產管理不規范，存在國有資產流失風險。高校科研經費來源主要是財政撥款收入，科研經費支出形成的固定資產，沒有及時作為固定資產入賬，部分可移動的固定資產變成科研人員的流動資產隨身攜帶，甚至親戚朋友共享。科研機構和科研人員的科技研究成果沒有形成系統的無形資產管理。

(二)高校科研經費管理存在風險的原因探究

其一，科研經費管理體制是制度性因素。我國科研經費的主要來源是財政部門預算，以行政分配方式為主，由中央財政、省級財政、地方財政層層下撥，從財政到學校，從學校到具體項目負責人，時間周期很長，造成科研經費支出與實際研制周期不相匹配，急于花錢，突擊花錢，存在腐敗風險。其二，管控機制上，“運動員”和“裁判員”雙重身份重疊。高校既是科研經費的使用主體，同時也是科研經費的監督主體，雙重身份雙重責任重疊，運行過程采用預算編制與會計核算的方式進行管理。其三，科研人員本體主義嚴重。部分科研人員認為，科研經費屬于自己的，不遵守不執行科研管理部門和財務管理部門的規章制度。部分科研人員申報科研項目主要滿足職稱評定需要、追求科研獎勵等，過度追求科研項目數量和經費數量問題。

五、基于“放”的策略和“管”的措施

(一)高校科研管理“放管服”域和界的確定

其一，科研項目管理方面。明確科研項目申報要求，推行“材料一次報送”制度，統一申報格式，精簡申報材料，實行一次告知、一次報送、一表多用;項目研究期間，負責人可以根據研究實際情況，在研究方向不變、研究質量不降、成果指標不減的前提下，自行調整研究方案和技術路線;項目研究期間，職能部門要統籌安排，以聯合檢查的方式集中時間檢查，避免多頭檢查、重復檢查;項目結題驗收時，財務驗收和技術驗收一并進行，實施一次性綜合績效評價;充分利用大數據、區塊鏈等信息技術，實現科研管理流程化、規范化以及協同化。其二，科研資金管理效率方面。擴大科研項目經費預算科目調劑權以及經費支出自主權。比如，直接費用調劑權全部下放給項目負責人(設備費除外);對科研急需的設備和耗材，采用特事特辦、隨到隨辦的采購機制，縮短采購周期;進一步下放預算執行調劑權限。“設備費”和“其他費用”兩個科目的調劑幅度在20%以內的，以及其他科目的調劑權限交由項目負責人自主決定，報學校財務、科技部門備案;對于橫向經費，由學校財務統一管理，負責人按照合同約定管理使用;推動項目負責人完善科研類差旅費、會議費、勞務費、辦公費的管理，優化財務報銷流程，簡化科研財務報銷程序。其三，科研績效管理方面。推動項目管理從重數量向重質量轉變，重過程向重結果轉變，重結果向重成果轉化轉變，加強項目績效管理;從資金配套、科研績效兌現等方面，加大對科技成果轉化的支持力度，強化正向激勵。

(二)高校科研管理“放管服”風險防控措施

其一，強化過程管控，加強內部控制。科研管理平臺是強化高校科研經費過程管控，加強內部控制的核心和關鍵。以全面預算管理為綱，將內部控制要素、組織架構理論一并設計和嵌入科研管理平臺，以平臺作為內部控制平臺載體，貫穿科研經費管理的每一個環節，有效解決風險防控。其二，科研管理部門采取“上、中、下三維立體風險防控模式”，建立科研風險防控責任目錄。三維立體風險防控模式的核心思想是全過程、全方位、無死角，強調主體責任，注重監督責任。三維立體風險防控模式的結構要素:“上”就是科研管理部門主動接受學校紀檢監察部門再監督。風險防控責任目錄主要包括:定期主動向學校紀委書面全面報告部門工作情況;部門重要工作，形成簡報，主動向學校紀檢監察部門備案;科研規章制度起草，事前征求學校紀委監察部門意見建議等。“中”就是科研管理部門自身的內控建設和日常監督。風險防控責任目錄主要包括:壓實管理責任，做好任務分解，層層簽訂責任書;實行民主決策，認真執行“三重一大”議事決策制度;堅持業務公開制度，自覺接受質詢和監督;參與黨風廉政理論研究，構建部門廉政文化氛圍等。“下”就是全面履行高校賦予科研管理部門面向全校業務范圍內的職能監督和業務監督職能。風險防控責任目錄主要包括:抓緊抓實黨風廉政建設之科研經費管理主要風險點排查、風險防控流程優化完善工作;落實細化上級有關部門關于強化高校科研人員主體地位和主體責任;積極構建高效科研人員誠信約束機制，實施科研學術誠信承諾制以及經費支出廉政承諾制等;建立健全和完善規章制度建設并認真抓好制度的貫徹落實及實施效果反饋。

參考文獻

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作者:尚所林 單位:云南開放大學科學技術處