開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估
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摘要:我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系正在逐步構(gòu)建和完善，非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件損害評估尚未有專門的技術(shù)規(guī)定。本文梳理了非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的主要工作流程和注意事項，重點剖析了鑒定評估過程中存在的問題，并建議未來從完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，加強屬地統(tǒng)籌，合理組建評估團隊，科學(xué)選擇生態(tài)恢復(fù)方案等方面完善非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作。
關(guān)鍵詞:非法開采礦產(chǎn)資源；損害鑒定評估；生態(tài)恢復(fù)
近年來，黨和國家高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作[1]，頒布出臺了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等文件，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善。生態(tài)環(huán)境損害主要包括環(huán)境污染導(dǎo)致的損害和生態(tài)破壞導(dǎo)致的損害兩大類。非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件是最為常見的生態(tài)破壞類案件。近年來，非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件呈上升趨勢，僅中央生態(tài)環(huán)境保護督察直接曝光的典型案例就由2018年、2019年的年均3起增至2021年的10起[2]。2020—2021年，各省級生態(tài)環(huán)境行政主管部門向生態(tài)環(huán)境部報送的非法采礦、采砂類生態(tài)破壞案件近150起，約占生態(tài)破壞類案件總數(shù)的11%。礦產(chǎn)資源周邊普遍存在森林資源和農(nóng)業(yè)資源，開采礦產(chǎn)資源通常會對采礦區(qū)和周邊的生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能造成影響。對于合法合規(guī)的開采行為，原環(huán)境保護部辦公廳已頒布《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案編制導(dǎo)則》（環(huán)辦〔2012〕154號），原環(huán)境保護部發(fā)布了《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案（規(guī)劃）編制規(guī)范（試行）》（HJ652—2013）和《礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范（試行）》（HJ651—2013），不斷規(guī)范和完善礦山企業(yè)在資源開發(fā)過程中的生態(tài)恢復(fù)和治理工作，并建立了生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制[3-4]。無證采礦、越界采礦、在未批準(zhǔn)的礦區(qū)采礦等非法采礦行為除了造成國家礦產(chǎn)資源損失外，還勢必會造成開采區(qū)域及周邊區(qū)域的生態(tài)破壞。鑒于此，規(guī)范礦山企業(yè)開采行為，開展非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估和生態(tài)恢復(fù)工作勢在必行。
一、非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作的現(xiàn)狀
1開展非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境
損害鑒定評估的現(xiàn)有依據(jù)非法開采礦產(chǎn)資源主要造成礦產(chǎn)資源價值損失和生態(tài)服務(wù)功能損失。礦產(chǎn)資源價值損失通常根據(jù)銷贓數(shù)額認定；沒有銷贓數(shù)額、銷贓數(shù)額難以查證，或者根據(jù)銷贓數(shù)額認定明顯不合理的，根據(jù)礦產(chǎn)品價格和數(shù)量認定；礦產(chǎn)品價值難以確定的，可由價格認證機構(gòu)，省級以上人民政府自然資源、海洋等主管部門等機構(gòu)出具報告對礦產(chǎn)資源價值進行認定[5]。生態(tài)服務(wù)功能損失需通過開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估進行量化。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已初步構(gòu)建[6]。2020年，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》（GB/T39791.1—2020）（以下簡稱《總綱》）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第2部分：損害調(diào)查》（GB/T39791.2—2020）（以下簡稱《損害調(diào)查》）等6項生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！犊偩V》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的總體原則、工作程序和內(nèi)容；《損害調(diào)查》介紹了生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查環(huán)節(jié)的流程和主要方法。此外，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還包括開展地表水、土壤、地下水等環(huán)境要素受損案件鑒定評估的技術(shù)指南，以及針對大氣和地表水污染運用虛擬治理成本法計算損害的技術(shù)方法。已有的鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)基本明確了涉及這些環(huán)境要素的損害調(diào)查確認、實物量化和價值量化方法，但尚無針對非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害的專門性鑒定評估技術(shù)指南。因此，針對非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害，目前主要依據(jù)《總綱》和《損害調(diào)查》規(guī)定的原則和流程，結(jié)合每個案件的實際情況開展損害鑒定評估工作。
2非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害
鑒定評估的主要工作流程現(xiàn)階段，非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作主要分為前期準(zhǔn)備、損害調(diào)查和確認、實物與價值量化三個階段。前期準(zhǔn)備主要是現(xiàn)場初步踏勘、查閱文獻、資料收集分析和相關(guān)人員訪談，并制定工作方案；損害調(diào)查和確認是調(diào)查區(qū)域環(huán)境要素、生物資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的基線水平，確定非法采礦行為是否造成了區(qū)域環(huán)境要素、生物資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損害，梳理時空關(guān)系，排除其他因素，分析非法開采礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系；實物與價值量化是量化生態(tài)環(huán)境損害的范圍和程度，設(shè)計生態(tài)環(huán)境損害基本恢復(fù)方案，評估生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)到基線水平這一階段的期間損失，計算需要開展的補償性恢復(fù)的實物量和工程量，基于基本恢復(fù)和補償性恢復(fù)費用量化損害價值；不可恢復(fù)部分的價值量通過環(huán)境價值評估方法計算，可恢復(fù)部分的價值量根據(jù)恢復(fù)方案進行測算。具體工作流程如圖1所示。
3非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估需要重點關(guān)注的環(huán)節(jié)和內(nèi)容
（1）前期準(zhǔn)備階段。深入了解評估區(qū)域歷史沿革，梳理各時間節(jié)點探礦權(quán)范圍和采礦權(quán)歸屬等相關(guān)礦業(yè)權(quán)信息。多數(shù)非法開采礦產(chǎn)資源類案件都存在不同階段破壞主體不同、損害開始至損害終止期間區(qū)域受損面積非等速增長等問題，深入了解評估區(qū)域歷史沿革，梳理各時間節(jié)點探礦權(quán)范圍和采礦權(quán)歸屬等相關(guān)礦業(yè)權(quán)信息對區(qū)分不同主體造成的損害、界定不同主體的生態(tài)責(zé)任至關(guān)重要。獲取評估區(qū)域水文地質(zhì)資料，并開展必要的現(xiàn)場調(diào)查。水文地質(zhì)條件直接影響工程的質(zhì)量和安全[7]。對于非法開采礦產(chǎn)資源類案件，后續(xù)開展的生態(tài)恢復(fù)工程多直接實施在遭受破壞區(qū)域的地質(zhì)基礎(chǔ)上；不同的水文地質(zhì)條件，影響著生態(tài)恢復(fù)施工工藝、實施周期和工程造價。因此，了解當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)條件，對制定生態(tài)恢復(fù)方案至關(guān)重要，生態(tài)恢復(fù)方案直接決定了后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)費用，生態(tài)恢復(fù)費用與最終鑒定的損害金額密切相關(guān)。（2）損害調(diào)查和確認階段。進行損害區(qū)域遙感影像解譯和現(xiàn)場測繪，確定損害區(qū)域面積和高程。損害區(qū)域的面積和高程信息，是后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害量化和恢復(fù)工程量測算的重要依據(jù)，通常采用遙感影像解譯、無人機航拍、測量測繪等方式獲取。首先通過衛(wèi)星遙感影像解譯，初步框定損害區(qū)域；然后通過無人機航拍，進一步明確損害范圍邊界；必要時運用實時動態(tài)測量（RTK）技術(shù)，精確測定損害邊界拐點經(jīng)緯度和高程信息。開展植物、野生動物和土壤基線水平調(diào)查。非法開采礦產(chǎn)資源類案件往往會對區(qū)域的生物資源和土壤環(huán)境造成損害，少部分案件還會影響水和大氣環(huán)境。根據(jù)《總綱》規(guī)定，通常要選擇未受非法采礦影響且具有良好時空代表性的區(qū)域作為對照區(qū)，將對照區(qū)的植被物種、數(shù)量、密度、株高和胸徑，動物的物種、成（幼）體數(shù)量和密度，土壤類型、厚度、理化性質(zhì)作為基線水平，以判斷評估區(qū)土壤環(huán)境和生物資源是否受到損害。（3）實物與價值量化階段。逐年框定損害范圍，精準(zhǔn)計算期間損失和補償性恢復(fù)工程量。期間損失是在非法開采礦產(chǎn)資源期間，從生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)期間，受損生態(tài)環(huán)境每年的生態(tài)服務(wù)功能貼現(xiàn)量的總和；補償性恢復(fù)是補償從損害開始至恢復(fù)到基線水平期間的損失。由于在受損期間損害范圍通常是非勻速擴大的，因此，利用歷史遙感影像，逐年框定損害開始至損害終止期間的非法開采范圍，能夠精確計算期間損失以及補償性恢復(fù)工程量。重點關(guān)注生態(tài)服務(wù)功能是否得到恢復(fù)，綜合考慮安全性、經(jīng)濟性和時效性等因素，篩選最優(yōu)的恢復(fù)方案。遭受破壞區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能是否得到有效恢復(fù)是恢復(fù)工程的核心。非法開采礦產(chǎn)資源類案件的生態(tài)恢復(fù)工程多建立在恢復(fù)植被種植條件—土壤的基礎(chǔ)上，能夠完全恢復(fù)原有種植植被的土壤環(huán)境和地形地貌固然是好，但有時受工程量巨大、經(jīng)濟成本過高、工程時間過長等條件制約，無法完全恢復(fù)至破壞前的原狀。這就要求在保證周邊地質(zhì)安全、生態(tài)安全和滿足生態(tài)服務(wù)功能得到有效恢復(fù)的前提下，綜合比較各類恢復(fù)方案的優(yōu)缺點，選用最優(yōu)的生態(tài)恢復(fù)方案。
二、非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估中存在的問題
1尚未出臺關(guān)于非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的專門性技術(shù)
規(guī)范目前，從統(tǒng)計得到的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件類型來看，非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件呈上升趨勢。在此類案件的鑒定評估過程中，易出現(xiàn)資料難以獲取、部分環(huán)節(jié)鑒定困難、現(xiàn)有調(diào)查方法可操作性有待提高等問題，亟須國家層面出臺相關(guān)文件予以解決。而我國生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作還處于起步階段，各領(lǐng)域的損害鑒定評估技術(shù)指南還在不斷完善，還沒有出臺專門針對非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定評估的相關(guān)技術(shù)規(guī)范。
2生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估相對于礦
產(chǎn)資源價值損失評估普遍滯后，兩項評估的部分內(nèi)容重疊、交叉，存在行政資源浪費現(xiàn)象早在2005年礦產(chǎn)資源價值認定工作就由原國土資源部門推動開展[8]，鑒定評估程序和方法較為成熟[9]，而生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作尚處于起步階段[10]。非法開采礦產(chǎn)資源類案件發(fā)生后，資源價值評估大多能在第一時間啟動，生態(tài)環(huán)境損害評估則相對滯后，兩項評估工作都需要進行實地測量測繪等工作，這就造成了部分工作重復(fù)開展，浪費行政資源。兩項評估工作開展時間不同、承擔(dān)單位不同，都可能存在測量誤差，進而導(dǎo)致對開采范圍、開采量等數(shù)據(jù)的認定存在差異，造成報告結(jié)論不統(tǒng)一。3生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估涉及領(lǐng)域廣，資料數(shù)據(jù)缺失情況時有發(fā)生，恢復(fù)方案多為完全恢復(fù)原有地形地貌，未綜合考慮恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟性和可操作性生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)化程度高[11]。非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作一般需要區(qū)域規(guī)劃、水文地質(zhì)、歷史遙感影像、林業(yè)小班數(shù)據(jù)、土壤類型和農(nóng)作物、環(huán)境影響評價、行政處罰等相關(guān)資料，涉及規(guī)劃和自然資源、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境和司法等多個部門。上述資料多為歷史資料，不同地區(qū)、不同部門的工作基礎(chǔ)和管理水平不同，常出現(xiàn)相關(guān)資料無法獲取或資料缺失的情況。根據(jù)《總綱》要求，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作需開展備選恢復(fù)方案的比選，但當(dāng)前受行政管理部門、社會輿論等方面的影響，非法開采礦產(chǎn)資源類案件的損害鑒定評估多傾向選擇完全恢復(fù)原有地形地貌的生態(tài)恢復(fù)方案，部分評估報告甚至未設(shè)計其他生態(tài)恢復(fù)方案，未開展生態(tài)恢復(fù)方案的比選。恢復(fù)原狀的方案普遍成本高昂、恢復(fù)時間周期長、評估得到的損害數(shù)額高，導(dǎo)致犯罪嫌疑人無力賠償，最后恢復(fù)工程由政府埋單。
三、關(guān)于非法開采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的建議
1國家層面：不斷完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，制定、細化生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估指南
在國家層面，應(yīng)結(jié)合我國相關(guān)法律制度建設(shè)步伐，環(huán)境工程和環(huán)境科學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)領(lǐng)域研究進展和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估過程中的實際需求，盡快制定和完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，規(guī)范和優(yōu)化鑒定評估工作流程，提高技術(shù)規(guī)范的可操作性，使非法開采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作依據(jù)更充分、過程更規(guī)范、結(jié)論更具說服力。
2損害鑒定評估發(fā)生屬地：加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估
損害鑒定評估發(fā)生屬地應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門間的信息壁壘，便于評估機構(gòu)獲取所需資料，使損害鑒定評估建立在已有工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)更充分、開展更高效、結(jié)論更精準(zhǔn)。及時開展損害鑒定評估工作，有助于固定破壞證據(jù)、精準(zhǔn)確定損害范圍。此外，建議屬地統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源價值損失評估和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，避免測量測繪等工作重復(fù)開展，節(jié)約行政成本。
3損害鑒定評估機構(gòu)：合理組建鑒定評估技術(shù)團隊，科學(xué)選擇最優(yōu)的生態(tài)恢復(fù)方案
非法開采礦產(chǎn)資源的損害鑒定評估工作專業(yè)性強、涉及領(lǐng)域廣，需要環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等不同領(lǐng)域的人員合作完成。建議鑒定評估機構(gòu)根據(jù)案件情況和工作要求，合理組建評估技術(shù)團隊，提供專業(yè)技術(shù)保障。非法開采礦產(chǎn)資源類案件，由于地質(zhì)條件、開采范圍、影響區(qū)域等各不相同，生態(tài)恢復(fù)工作應(yīng)根據(jù)各地實際情況，在不影響地質(zhì)安全的前提下，統(tǒng)籌經(jīng)濟成本、恢復(fù)效果、恢復(fù)周期、技術(shù)可行性、公眾可接受度等因素，綜合比選生態(tài)恢復(fù)方案，使生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)至破壞前的水平即可，無需不計成本和代價恢復(fù)至原有地形地貌。
作者:周游 趙丹 王虎 郭培培 楊威杉 單位:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境風(fēng)險損害鑒定評估研究中心
