礦產資源開發及礦業權法律問題探究

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人類對礦產資源價值的認識經歷了復雜的變遷史。在人類社會生產力處于相對低下的狀態時，由于礦產資源開發及利用成本較高，其價值更多地源自于人工勞動，因此礦產只是被作為一種純粹的自然資源，并不具備礦業權法律生成條件。隨著人類社會生產力水平的不斷提升，加速了礦產資源屬性的變化，在國家、政權、軍事、科技等人文性與科學性“催化劑”共同作用下，礦產資源自然分布與需求關系的不均衡越發明顯，這也導致人們的礦產權法律意識越來越強烈，如中國古代“鹽鐵官營”就是礦業權確立的例證。礦業隨著近代工業的飛速發展與巨大需求得到空前發展，相對應的，礦業權法律規制也隨著社會體制、社會矛盾、社會結構的轉變而變化，經歷一次次的變更調整，礦業權從國家利益和權利人的統一到分離，從礦業權的禁止流轉，到允許轉讓、抵押，從財產權屬性到用益物權屬性，每一個歷史時期及對應社會場景中，礦業權有不同的矛盾爭議和歷史任務。立足當下，我國礦業權中最重要的矛盾是什么？為何我國礦業權的發展過程錯綜復雜？如何理清思路、辨明問題？又如何看待礦業權的界定屬性、減少礦業權矛盾糾紛？從我國治理文化范疇中一貫的答題思維出發，逐步健全礦業權法律制度是必經之途。郗偉明教授編著的《礦業權法律規制研究》（法律出版社，2012年9月第1版）一書立足當代社會，將礦業權地位上升到國家主權構成高度，指出礦業權屬于憲法性公權利范疇，在此基礎上分析礦業權法律問題本質及外延，為礦產資源科學合理開發提供了完善措施。總覽全書，呈現出三個方面特色。

1結構合理、內容詳實，深度剖析國內及域外礦產資源開發理論依據

結合中國現實國情，在由工業文明向生態文明轉型的特殊時代節點中，礦產資源開發的目的與意義并不難理解，礦業是現代工業的重要物質基礎之一，通過合理、有序、高效地資源開發手段，從而為現代化經濟的可持續性、綠色低碳化發展提供堅實保障。而礦業權法律規制雖然與礦產資源開發密切結合，但對于它的理解需要置身于更宏大的社會背景下，不能僅從“資源供需”的角度去判斷法律規定、制度是否合理。回顧黨的十七大報告提出的長期愿景，為順利實現全面建成小康社會的宏偉目標，經濟發展要突出高質量、協調性、綠色化等多方面特色，具體到某一產業領域，產業結構勢必需要展開轉型升級，一方面滿足對資源節約、環境保護的需求，另一方面著力更新消費模式、增長方式；再進一步細化到礦業方面，核心問題就是消除長期依賴的粗獷發展模式，但在一系列的轉型變化中，不能脫離我國市場經濟法律制度框架，因此礦業權法律問題的研究并不是孤立的，它實質上關系到經濟法的系統性調整。本書并未將礦業實務視為純粹的資源稟賦問題，強調礦產資源為“公法上的物”，這一主張奠定了礦業權屬于“公權利”的基本認識。但同時，本書實事求是地指出了礦業權悖論，就其自身而言包括“探礦權”和“采礦權”兩種表述形式，就礦產資源開發方面，存在公權利讓渡轉換的事實，即為了保障市場經濟的正常運轉允許礦產資源向私法領域流通。為了全面深刻地闡明礦業權問題，本書繼承傳統法學、民商法學、行政法學的研究成果，重點從經濟學角度開辟全新研究視角，綜合國內及域外的礦產資源開發理論進行分析，在經濟法視域下提出“公私兼顧，私權為主”的問題解決機制，但強調在礦業權法律關系上，仍然要堅持“公私兼顧，以公為主”的原則。全書結構合理，契合“發現問題、分析問題、解決問題”的技術路線，各部分內容詳實豐富，兼顧國內與國外礦業權法律規制對比、公法與私法需求異同點、公權與私權的關系理論融合等。其中，域外礦業權法律規制提供了重大的參考借鑒價值，書中所篩選的域外國家均為礦產資源出口大國，但相關法律、規定及制度的設置有很大差異，澳大利亞采取了土地與礦產資源分離法律規制原則，即個人擁有土地但不意味著擁有礦產資源，同時認定礦業權屬于財產權的一種、允許買賣流通。巴西則依據礦產資源類型構建法律規制系統，如核能資源、油氣資源等只允許國家開采，而一般礦產（如砂、石、土等資源）采用審批制，允許國內外資本及家庭、個人從事經營活動，因此礦業權法律規制具有公權與私權相對分離的特點。

2視野宏觀、邏輯清晰，基于歷史敘事梳理礦業權法律規制演變規律

本書開篇之際探討“礦業權概念”時，就言簡意賅地切入到歷史敘事中，指出中國社會礦業權具有濃厚的“封建皇權”色彩。在更貼近歷史發展邏輯的層面，本書挑選了我國主要歷史節點、分析礦業權法律規制的演變規律，以西周春秋為起點，以新中國成立為重點，貫穿戰國、秦漢、宋代、遼金等各個朝代，各朝代的礦業權法律規制演變現象，折射出彼時的歷史局限與不足－－礦業權法律規制受到農業社會環境的制約，即便大一統朝代背景下，社會處在相對穩定狀態中，政府也會基于“詔令”的行政手段決定礦業開放或禁止，存在很大的隨意性，如果社會環境相對動亂（如貞觀初年、清代末期）會嚴厲限制礦產資源開發－－礦產長期被視為農耕文明的伴生品，自然無法促進礦業權意識的形成。直到西方國家強行打開清政府的大門，受洋務運動、近代軍工業發展的刺激，我國才正式出現法律意義上“礦業權”，清政府出臺的《礦務暫行章程》也是建立在對列強礦業權法律規制的借鑒之上的；但值得注意的是，直到清政府覆滅之前，所謂“礦業權”及相關的法律規制概念，本質上是一種特許權力或“皇恩賦予”，中國礦業權正式起步是在民國時期，這意味著我國礦業權法律問題從認識到解決起步都很晚。本書從歷史維度展開礦業權法律問題的研究，符合礦業權法律規制持續演變規律的表征，事實上在不同的歷史時期和社會背景下，礦業學術界、法律界、實務界等都會面臨許多新問題，從而構成了礦業權性質的多元化觀點。本書視野宏觀，重點收集了建國之后專家學者對礦業權的法律屬性爭議，從讀者角度看具有“百家爭鳴”的既視感，從側面表明了礦業權法律問題的復雜性。在主流的觀點中，多數人認為礦業權（或狹義的“采礦權”）屬于用益物權，理由非常直白明了，包括《物權法》《礦產資源法》等在內的眾多法律條文中清晰表明，國家才是礦產資源的合法且唯一所有權人，探礦及采礦主體能夠獲取一定經濟利益，但不享有所有權。也有學者基于礦產資源的特殊性，強調“特別法上的物權”概念，礦業權具有特別法上的物權屬性，從這一角度說，礦業權法律規制既有公法性質，但同時又與行政管理、行政許可、民事權利等存在密切的聯系。此外，包括“礦業權屬于不動產權”“礦產權屬于自物權”“礦產權屬于物化債權”等結論，都存在一定合理性和認可度。整體上，本書基于歷史敘事方式展開礦業權法律規制的演變規律梳理，不僅增強了文字表達張力、賦予礦產資源開發一定人文性意蘊，同時也確立了礦業權法律問題研究的宏大時空框架，將不同社會時期的科技、政治、文化等作為影響礦業權法律規制的因素，從而體現出礦產資源開發生產力構成的復雜性。

3立足當下、與時俱進，系統性優化礦產資源開發及礦業權法律體系

隨著人類社會后工業文明時代，礦產資源開發、流轉及利用基本完成了全球化布局，所涉及的礦業權法律問題遷移到更大的時空尺度上，即不僅僅是礦產資源在一個國家、一個地區有無多寡的問題，還關系到人們對于礦產資源的態度及規劃等。本書立足當下，對影響礦產資源開發的因素進行了優先級排列，指出中國國情為思考基準下，礦業權法律問題的解決關鍵“市場”，一方面，應該從礦業權市場化規范性著手，優先理順礦產資源開發主體特征、優化建構礦業權市場中的經濟關系，在此基礎上采取“三步走”的貫徹實施策略，先通過經濟杠桿加強國內傳統產業（包含礦業）的宏觀調控，再專門針對礦業展開配套設施、機構、組織的建設，后培育適應國情（尤其是政治制度要求下）的礦業權資本市場，推動礦業證券化發展。另一方面，應該以建立完善的礦業權市場體系為抓手，在平衡各方利益的基礎上，不斷促使礦產權法律規制的高效落實，在借鑒發達國家的經驗做法及既有法律模板，也要考慮我國在礦產資源開發及礦業權創新方面的需求。本書在優化礦產資源開發及礦業權法律體系時突出了“系統性”特點，具體來說，除了針對性地提出礦業權法律問題解決方案外，還構建了一系列礦業權法律規制的保障機制，例如從立法角度減少關于礦產資源“立法語境”不統一的問題，通過減少行政審批流程加速礦產經濟快速發展，又如明確礦產資源行政單位的環境權監管職能，以生態文明思想指導環境保護實施，能夠有效地規避“先破壞、后治理”的粗放式發展模式。事實上，將生態環境損害賠償作為礦業權獲取的前置條件，本身就是一種公權利對私權利行使的制約機制。此外，本書為礦產資源開發及礦業權法律體系優化提供了新的理論思路，作者從經濟法的二元性特點出發，指出干預主義與協同主義雖然在市場經濟實踐中無法相互取代，但從公權利與私權利讓渡轉化的角度說，它只能是一種協調主義經濟法，而不能呈現出對立性。立足協調機制，統籌國家利益、社會利益、個體利益等共同落腳點，聯合民法、物權法、行政法等共同調節有關礦產資源開發的經濟活動，有利于減少礦業權法律規制自相矛盾及礦業資源市場化紛爭的現象。

作者:李源源 單位:河南檢察職業學院