地方礦產資源規劃分析

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摘要：隨著第四輪礦產資源規劃編制工作的啟動，第三輪規劃的評估工作也將同步開展，規劃評估是分析存在問題、提出改善對策的重要手段，也是新一輪規劃編制工作的重要技術支撐。本文介紹了寧夏第三輪市縣級礦產資源規劃的總體編制情況，總結分析了規劃內容及審查流程，指出了規劃編制過程中存在的問題，如市縣主管部門參與度低、規劃編制周期較長、砂石土資源“三區”設置不合理等，并對下輪規劃編制工作提出了相關建議。

關鍵詞：寧夏；第三輪；市縣級；礦產資源規劃；砂石粘土礦

礦產資源規劃是國家發展規劃體系中的重要專項規劃，是落實國家礦產資源戰略、加強和改善礦產資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的重要依據。隨著《自然資源部關于開展礦產資源規劃（2021-2025年）編制工作的通知》（自然資發﹝2020﹞43號）的，新一輪礦產資源劃編制工作將全面啟動。作為新一輪規劃編制工作的參考依據和重要基礎，各級礦產資源規劃評估工作也將陸續展開。礦產資源規劃評估是分析存在問題、提出改善對策的重要手段，是新一輪規劃編制工作的重要技術支撐[1,2]，因此，做好規劃的總結評估工作意義重大。本文將總結寧夏第三輪市縣級礦產資源規劃成果，重點指出規劃編制中存在的問題并提出相關建議，為新一輪市縣級規劃編制提供參考依據。

1總體情況

2015年12月，寧夏自然資源廳（原寧夏國土資源廳）根據相關文件要求[3,4]向各作業單位下達了市縣級礦規劃編制任務書，寧夏第三輪市縣級礦產資源規劃編制工作全面開展。本輪規劃的主要任務為細化落實上級規劃，統籌部署本級審批發證礦種的開發利用與保護，以及部署安排礦山地質環境保護與治理恢復工作。規劃編制范圍包含全部5個地級市的市級規劃，以及靈武市、青銅峽市、中寧縣3個縣級規劃，規劃編制作業單位主要由自然資源廳直屬事業單位及地質局下屬事業單位組成。規劃編制經費全部來源于自治區財政資金，其中，單個市級規劃編制經費為30萬元，單個縣級規劃編制經費為20萬元，后續又增加數據庫建設經費15萬元。

2規劃內容

根據《市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》以及《市縣級礦產資源總體規劃參考提綱》[4],規劃主要從礦產開發與資源產業布局、砂石粘土礦資源開發管理、礦山地質環境保護與治理、綠色礦業發展以及礦業權設置區劃等方面做出了論述。對新增資源儲量、礦產資源開發總量調控、礦山總數、大中型礦山比例、礦山地質環境治理恢復面積及土地復墾面積等指標做出了明確要求。

2.1礦業開發與資源產業布局明確第一類、第二類礦產[5]資源的勘查及開發利用方向，設置勘查規劃分區及開采規劃分區。市縣級規劃主要是落實分解省級規劃中劃定的勘查分區及開采分區，未額外單獨設置分區。本輪規劃勘查的主要方向為煤、石膏、石灰巖、地下水以及地熱等礦種，共設置了重點勘查區16個，限制勘查區4個；開采的主要方向為資源賦存豐富、市場前景好、經濟效益高的煤、石膏、石灰巖等礦種，共設置重點礦區16個，其中包括7個國家規劃礦區。

2.2砂石粘土礦產資源管理市縣級規劃的主要內容為砂石粘土礦等第三類礦產[5]，因此，本輪規劃中，對砂石粘土礦的空間規劃及管理單列章節進行論述。各市縣結合自身經濟發展及工程項目建設需求，對砂石粘土礦的年開采量進行總量調控；設定礦山最低開采規模及最低服務年限，逐步清退小型礦山；合理投放采礦權，有效控制礦山總數。在此基礎上，進一步結合本區的資源賦存條件，劃定允許開采區、集中開采區以及備選開采區[6]。本輪規劃中，全區5個地級市共設置砂石粘土開采分區650個（圖1），其中，允許開采區539個，集中開采區107個，備選開采區4個。允許開采區主要分布在固原市、中衛市以及吳忠市，大多數允許開采區是以采礦權范圍為界進行劃定的，以上三地共設置允許開采區508個，占全區允許開采區總數的94.2%。集中開采區重要分布在吳忠市和固原市，基本以集中連片分布礦權的最大包絡線為界進行劃定，其中，吳忠市規劃設置集中開采區73個，約占全區集中開采區總數的62.8%。備選開采區只在銀川市和吳忠市有所規劃，設置比例僅為全區所有砂石粘土開采分區總數的0.6%。

2.3礦業權設置區劃2015年8月，礦業權設置方案備案審批或備案核準制度被取消[7]。本輪規劃中，將礦業權設置方案與礦產資源規劃中的勘查區塊、開采區塊有機融合，統一形成“礦業權設置區劃”，作為規劃的重要組成部分，在總體規劃中設“礦業權設置區劃”專門篇章。因此，對于市縣級礦產資源規劃而言，礦業權設置區劃是整個規劃的核心內容之一，是市縣級規劃落實上級規劃、布置本級規劃的主要篇章。①探礦權設置區劃本輪規劃中，全區共設置勘查區塊161個，其中，省級規劃設置了158個，銀川市根據地方地熱資源的勘查開發需求，在市級礦產資源規劃中增設了3個勘查區塊。除了銀川市之外，其余市縣的探礦權設置區劃均為落實省級規劃勘查區塊。②采礦權設置區劃本輪規劃中，全區共設置開采區塊1328個，其中，省級規劃設置了202個，剩余1126個全部為市縣級規劃設置開采區塊。在市縣級規劃中，采礦權設置區劃主體為砂石粘土礦，本輪規劃共設置砂石粘土礦開采區塊1044個（圖2），占市縣本級規劃區塊的92.7%。其中，建筑石料用灰巖（白云巖、大理巖、砂巖）開采區塊為237個，占砂石土礦權設置總數的22.7%；建筑用砂礦開采區塊為453個，占砂石土礦權設置總數的43.4%；磚瓦用粘土開采區塊為354個，占砂石土礦權設置總數的33.9%。根據本輪規劃采礦權設置區劃數據統計分析，規劃設置的砂石粘土礦資源儲量規模整體偏小，其中，查明資源量不足50×104m3的礦山比例達73.9%，大于500×104m3的礦山比例僅為1.2%。資源量大于500×104m3的礦山全為建筑石料礦，磚瓦粘土礦幾乎全部為源量不足50×104m3的礦山（表1）。此外，本輪規劃設置砂石粘土礦采礦權總面積為59.37km2，約占全區國土面積0.09%，單個采礦權面積主要集中在0.01～0.2km2，占全部礦山比例為94%。總體看來，本輪規劃中，全區砂石粘土礦開采區塊整體特征為規模小、區塊碎、分布散。

3規劃審查

本輪市縣級礦產資源規劃采用三級審查制度，即作業單位預審，市縣局組織初審，區廳組織終審。規劃編制完成后，首先由作業單位組織地質、礦產、水工環等相關專家進行預審，修改形成預審稿；其次由市縣組織地方發改、林業、水利、環保以及自然保護區管理局等相關單位進行初審，修改形成送審稿；最后由地方政府向區廳報批，申請審查，區廳組織規劃、發改、林業、水利、環保等相關單位進行終審，修改形成最終稿。市縣級規劃審查在預審和初審兩個環節中，只針對文本、附表及圖件進行審查。在終審時，區廳將對文本和空間數據同步進行審查，將空間數據與省級規劃進行套合，查看其是否全面落實省級規劃。并將空間數據與基本農田、生態紅線等數據進行對比，查看其礦權設置是否滿足空間設置條件。

4存在問題

4.1市縣主管部門重視程度不夠，參與度較低本輪市縣級規劃的經費來源全部由自治區財政支出，項目運作模式為自然資源廳（原國土資源廳）統一為作業單位下發任務書，因此，市縣自然資源局并未對規劃編制工作給予足夠的重視。市縣相關部門未能充分發揮其“主人翁”的作用，很大程度上扮演的是“甩手掌柜”角色，其礦產資源主管部門相關人員并未真正參與到規劃編制過程中。

4.2規劃編制周期過長，影響規劃的時效性從規劃編制任務下發到市縣級規劃審批實施，共歷時3年。本輪市縣級規劃編制工作始于2015年年底，計劃于2017年審批實施，但審查工作剛好趕上生態紅線劃定、自然保護區內礦業權清理以及礦山地質環境治理恢復基金制度改革等工作同期開展，需與相關部門頻繁對接，多次調整規劃內容。因此，直至2018年8月，寧夏第三輪市縣級礦權資源規劃才陸續實施。本輪規劃編制周期長，時間跨度大，一定程度上影響了規劃的時效性。

4.3砂石土“三區”劃分簡單隨意，缺乏依據按照《市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》，本輪市縣級規劃新增了砂石粘土開采分區，但是我區砂石粘土礦“三區”在劃定過程中，方式較為簡單隨意，不夠細化。例如，在礦權集中分布的地方劃定集中開采區，取各礦權外圍的最大包絡線形成集中開采區邊界，或者以單個礦權范圍為界直接劃定允許開采區。以上方式并未充分考慮地質條件、有效結合資源賦存情況，缺乏必要的實地勘察與調研，以及與林業、水利、環保等多部門的對接工作。而將一個采礦權范圍直接劃定為一個允許開采區，這種劃定方式無疑與允許開采區的劃定初衷背道而馳，砂石粘土開采空間布局直觀上依舊存在“小、散、亂”的情況，沒有充分體現出集約節約開采理念與開發方向。此外，本輪規劃設置的備選開采區占比較低，只有較少的幾個地方設置了備選區，是否能保障相關基礎建設需要有待商榷。

4.4規劃編制單位技術水平良莠不齊本輪市縣級礦產資源規劃總共由5家單位共同完成，其中4家單位為地質局下屬事業單位。由于規劃工作編制周期長，經費少，因此部分作業單位對規劃編制工作重視程度不高，出現人員配置不合理，編制人員缺乏相關經驗等情況。各單位之間成果相互借鑒，規劃文本千篇一律，沒有充分體現出自己的特色。

5意見建議

5.1進一步提高并細化市縣級礦產資源規劃功能定位，可通過行政手段推動市縣自然資源主管部門提高對規劃的重視程度。建議下一輪市縣礦產資源規劃編制經費由市縣自然資源主管部門向本級財政申請，并落實規劃編制相關負責人。將規劃編制工作納入領導績效考核，有效提升市縣級礦產資源規劃質量。

5.2本輪市縣級規劃編制經費相對偏低，建議下輪規劃提高經費保障。隨著空間開發與管理精細化時代逐漸到來，合理設置砂石粘土開采分區將變得更加重要，因此在下輪規劃中需重點扎實做好砂石粘土礦的基礎調查與分區工作，進一步摸清砂石粘土礦的資源家底，為市縣級規劃編制奠定基礎，在規劃砂石粘土礦采礦權時做到有的放矢，有據可依。

5.3進一步提高資源集約節約開采，逐步淘汰產能小、對環境破壞較大的礦山，建議下一輪規劃減少空白區新設采礦權的設置比例，進一步提高現有采礦權調整、整合比例。可在原有基礎上大力整合，以企業聯合入股等模式整合形成一批生產規模大、服務周期長的新礦山，進一步提高資源利用效率。

5.4建議下輪規劃盡量由具有規劃編制相關經驗的單位來承擔。合理安排規劃編制進度，盡量縮短規劃編制周期，優化審查流程，提高審查質量，增強規劃的時效性，保障規劃的有效服務年限。

參考文獻：

[1]《礦產資源規劃方法》編委會.礦產資源規劃方法[M].北京:地質出版社,2014.際監測見圖5）。

[2]孟旭光.國土資源規劃理論與實踐[M].北京:地質出版社,2009.

[3]國土資源部.國土資源部關于開展第三輪礦產資源規劃編制工作的通知[Z].國土資發(2014)35號．

[4]國土資源部.國土資源部辦公廳關于印發《省級礦產資源總體規劃編制技術規程》和《市縣級礦產資源總體規劃編制指導意見》的通知[Z].國土資廳發(2015)9號．

[5]國土資源部.國土資源部關于進一步規范礦業權管理的通知[Z].國土資發(2006)12號．

[6]董彥濤.砂石土資源“三區”規劃管理思路與政策研究[J].經濟師,2016(08)：69-70．

[7]國土資源部.國土資源部關于做好礦業權設置方案審批或備案核準取消后相關工作的通知[Z].國土資規(2015)2號．

作者：王小龍 張芬 單位：寧夏國土資源調查監測院