建設項目壓覆礦產資源管理法律制度

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摘要建設項目壓覆礦產資源管理法律制度是《礦產資源法》及其相關法律文件確立的一項重要制度。目前這項法律制度實施成效顯著，但是這項法律制度本身在完整性、可操作性、銜接性方面都不同程度地存在問題。為探討上述制度實施中存在的問題并加以克服，通過系統梳理建設項目壓覆礦產資源管理法律制度的立法沿革，根據礦政管理實際的需要，提出了增強該制度完整性、可操作性和銜接性的具體建議，以提升礦產資源綜合保障能力，保障建設工程項目的正常進行。

關鍵詞建設項目壓覆礦產資源法律制度制度評價

1立法沿革

我國建設項目壓覆礦產資源管理法律制度以《礦產資源法》為核心，以相關規范性文件的規定為支撐。

1．1《礦產資源法》與《煤炭法》的規定

《礦產資源法》從法律上確立了壓覆重要礦床的管理制度，是進行儲量壓覆管理的最高法律依據?！兜V產資源法》第33條規定建設單位在建設特定的工程之前，需要向省級地質礦產主管部門了解擬建區域的礦產資源開采分布情況，并且需經國務院授權的部門批準才可壓覆重要礦床?！兜V產資源法實施細則》第35條還明確了擬建設項目與開采重要礦床發生矛盾時的解決途徑，規定應由國務院有關主管部門或者省級人民政府先提出解決方案，征求國務院地質礦產主管部門意見后，再報國務院計劃行政主管部門決定?！睹禾糠ā芬幎藢ㄔO項目壓覆煤炭資源的管理，其與《礦產資源法》的立法意圖基本一致，只不過結合煤炭資源開采的特點，其規定更側重于約束和規范地面生產和建設活動。《煤炭法》第四十九條規定需經煤礦企業同意，任何單位和個人方可在其依法取得土地使用權的有效期間內在該土地上修建建筑物、構筑物。《煤炭法》第五十一條要求“在煤礦礦區范圍內需要建設公用工程或者其他工程的，有關單位應當事先與煤礦企業協商并達成協議后，方可施工”。

1．2國土資源部規范性文件的規定

國土資發［2000］386號文和國土資發［2010］137號文是專門規定建設項目壓覆礦產資源管理的兩件規范性文件?！蛾P于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》(國土資發［2000］386號)規定了如何界定壓覆礦產資源和重要礦產資源、礦產資源壓覆的審查批準和對壓覆的補償;《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》(國土資發［2010］137號)要求進一步嚴格管理范圍，明確管理分工，規范報批要件，加強審批管理，并且規定要做好與土地管理銜接。除這兩件文件之外，《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》(國土資發［2012］77號)對壓覆礦產資源也有所規定，其明確要改進建設用地壓覆重要礦產資源審查要求，并且要求加強建設項目壓覆礦產資源管理與土地管理的銜接。

2法律制度評價

實踐中，各級國土資源行政主管部門充分認識到礦產資源壓覆管理工作的重要性，認真貫徹建設項目壓覆礦產資源管理的相關法律文件規定，其中河北、山西、吉林、江蘇、山東、河南、四川、重慶等省(市)結合本省實際情況，還制訂了具體的實施辦法。河北、河南、湖南、貴州等省的礦產資源空間信息數據庫，為建設單位的查詢提供了便利條件，既維護了礦業權人利益，減少了糾紛，又提高了工作效率。隨著國土資源管理部門涉礦審批權限的調整，各省更好地結合實際，提出避讓措施，力爭減少礦產資源壓覆的情形。建設項目壓覆礦產資源法律制度的執行為保障建設項目順利進行，維護國家和礦業權人合法權益，起到了重要作用［3-4］。但是，這項法律制度本身在完整性、可操作性、銜接性方面都不同程度地存在問題，還存在需要進一步完善的空間。

2．1制度的完整性

2．1．1對壓覆非重要礦床的管理規定不完整

法律上對壓覆非重要礦床的審批缺乏明確規定。壓覆非重要礦床雖然對礦產資源保護和合理利用不會產生嚴重影響，但也屬于礦政管理的重要工作，并且“重要礦產資源”這一概念本身就比較模糊，有些非重要礦產資源的壓覆既涉及建設項目能否順利開工，又關系礦業權人合法權益的保護，影響面大?！兜V產資源法》第33條規定了壓覆重要礦床需經國務院授權的部門批準，對壓覆非重要礦床只是在部規范性文件2000年《關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》中規定由縣級以上地質礦產主管部門審查，報省級國土資源主管部門批準。而各省對壓覆非重要礦產資源的管理規定不一，有的省份已經取消了對壓覆非重要礦產資源的審批;有的省則在地方性法規中確立了對其進行審批管理，如河南省在關于實施《礦產資源法》的辦法中規定“應當附有地質礦產管理部門關于建設項目壓礦情況的審查意見”，山東省在關于實施《礦產資源法》的辦法中規定“應當附具地質礦產行政主管部門的意見”;但也有的省份在地方性法規中對壓覆非重要礦產資源審批未作規定，只是由省政府的法律文件或省國土資源廳發文規定對壓覆非重要礦產資源的審批。

2．1．2缺少法律責任的規定

對于建設單位未按規定進行壓覆礦產資源儲量審批登記的，應該負什么樣的法律責任，目前所有的法律文件都未作相應的規定。法律責任能夠保障法律義務的履行和矯正違反法律義務的行為，對于違反負義務法律規定的行為應當同時規定相應的法律責任，否則法律義務的規定就會流于形式，得不到很好的貫徹執行。

2．1．3儲量壓覆評審缺少明確的法律依據

實際工作中，建設項目壓覆已設置礦權的礦產資源儲量或者壓覆未設置礦權的礦產資源儲量都需經評審備案，并且評審備案是嚴格按照《礦產資源儲量評審認定辦法》(國土資發［1999］205號)等文件規定的流程進行［5-6］。壓覆儲量評審備案的目的是為后續的補償提供依據，但實際上礦產資源儲量壓覆評審的開展缺少明確的法律依據?！兜V產資源儲量評審認定辦法》(國土資發［1999］205號)是目前進行礦產資源儲量評審備案的主要法律依據，其第5條前4項直接列明需要進行評審的4類礦產資源儲量，但沒有直接把壓覆礦產資源的儲量報告列入進去;第5條的第5項或第6項為兜底性質的規定，包括“礦區內的礦產資源儲量發生重大變化，需要重新評審認定的礦產資源儲量”或“國土資源部認為應予評審、認定的其他情形的礦產資源儲量”，但并不能由這兩項規定直接明確推導出壓覆儲量需經評審備案。規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的兩部規范性文件即國土資發［2000］386號文和國土資發［2010］137號文也未明確規定礦產資源儲量壓覆報告需經評審，國土資發［2010］137號文只是規定:“確需壓覆重要礦產資源的，建設單位應根據有關工程建設規范確定建設項目壓覆重要礦產資源的范圍，委托具有相應地質勘查資質的單位編制建設項目壓覆重要礦產資源評估報告?！薄蛾P于開展礦產資源儲量登記工作的通知》(國土資發［2004］35號)規定，壓覆儲量需經評審備案才可填登記書，壓覆儲量需評審備案這一要求夾雜在關于壓覆儲量登記的規范性文件規定中，法律依據仍然不強。鑒于礦產資源儲量壓覆評審工作對于摸清家底、認清資源形勢的重要性，這種法律依據的缺位造成礦產資源儲量壓覆評審管理法律依據不夠充分，已經不適應當前的形勢和管理需求。

2．2制度的可操作性

建設項目壓覆礦產資源管理法律制度的可操作性還不夠強，主要表現在2個方面:一方面現有法律對壓覆礦產資源的補償范圍未規定明確的標準。國土資發［2010］137號文規定的補充范圍包括被壓覆礦產資源涉及的價款和勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失，沒有提及間接損失是否賠償的問題。值得注意的是，在國土資發［2010］137號文之后，有些省出臺的壓覆礦產資源評估補償管理規定把“企業經營性損失”也列入了賠償范圍。實踐中，礦業權人與建設單位不能就壓覆達成補償協議的主要原因就是雙方對補償范圍存有爭議。礦業權人因礦產被壓覆導致的損失不言而喻，其自然想要多一些補償;此外，建設單位在提請審批時就需要提供與礦業權人已經簽訂的補償協議，這就使得礦業權人在整個補償工作中是占據主動地位的。因此會出現礦業權人漫天要價，礦業權人與建設單位達不成一致意見的情況。如因壓覆礦產發生爭議，應當由礦業權人與建設單位自行協商解決，如不能形成一致意見，也可以通過司法程序去解決。但一旦進入司法程序，由于司法程序耗時較長，建設項目的進度就會受到影響。另一方面目前也缺少相關技術規程來界定壓覆與否。根據國土資發［2010］137號文的規定，對于建設項目壓覆區雖與勘查區塊范圍或礦區范圍存在重疊但不影響礦產資源正?？辈殚_采的，不認為是壓覆礦產資源，但實際工作中對建設項目壓覆區是否影響礦產資源正?？辈殚_采的認定缺少相關的技術規程，隨意性較大。

2．3制度的銜接性

2．3．1法律文件規定之間的銜接不暢

地方規范性文件與國土資源部規范性文件關于重要礦產資源范圍的規定存在沖突。根據國土資發［2010］137號文規定，重要礦產資源包括《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種以及省級國土資源行政主管部門確定的本行政區域的優勢礦產、緊缺礦產。而有的省份對重要礦產資源范圍的認定與上述規定存在分歧，如《山東省國土資源廳建設項目壓覆重要礦產資源管理辦法》規定，重要礦產資源限于《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列除錫、銻之外的其他32個礦種及本省優勢礦產和緊缺礦產。錫、銻屬于保護性開采的重要礦種，同時也屬于《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列的34個礦種，這種將錫、銻列為非重要礦產資源的做法與國土資發［2010］137號文的規定明顯不符。

2．3．2與土地管理的銜接不夠緊密

目前壓覆礦產資源審批管理與建設項目用地預審、審批工作銜接不夠緊密。實踐中，仍存在部分項目立項前缺少核實論證，就批準了項目，與礦產資源壓覆審批同意與否造成不可協調的沖突。2012年國土資源部《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》，提出改進用地壓覆重要礦產資源審查的要求。雖然這項規定可以在一定程度上協調儲量壓覆與建設項目用地審批的矛盾，但是規定的具體內容存在先天不足，不符合法理邏輯。根據該《通知》，建設單位與礦業權人先簽訂意向性協議后，建設單位在未完成補償協議、辦理壓覆登記手續前，就可以先取得用地批準。雖然建設單位與礦業權人之間簽訂了意向性協議，但是并不代表著就一定能達成補償協議并完成壓覆登記手續，這也與國土資發［2010］137號文規定的受理用地申請前需提交未壓覆重要礦產資源證明或壓覆重要礦產資源儲量登記材料的要求不符。

3法律制度完善建議

3．1增強制度的完整性

3．1．1明確對壓覆非重要礦產資源的管理

完善壓覆非重要礦床管理的首要工作就是要明確是否以行政審批的方式來進行。如果以非審批的方式來進行管理，則需要完善后續管理的具體措施和程序;如果仍以行政審批的方式來進行管理，則需要根據行政許可的設定權限要求在相應的法律文件中規定壓覆非重要礦產資源審批。根據《行政許可法》的規定，行政許可可以由法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章在相應的權限范圍內設定，其他規范性文件一律無權設定行政許可。目前，規定壓覆非重要礦產資源審批的國土資發［2000］386號文不屬于有權設定行政許可的規范性文件，需要至少在國務院決定、行政法規、地方性法規等相應層級的法律文件中予以規定。

3．1．2增加法律責任的規定

建設項目施工前，如果經認定確需壓覆礦產資源的，必須先取得國土資源主管部門同意壓覆礦產資源的批準文件，否則不得壓覆。建設單位如果未取得國土資源管理部門的壓覆批準就擅自施工，其行為構成了對礦業權人的侵權，應當承擔壓覆給礦業權人造成的全部損失。補償損失的范圍應包括但不限于涉案礦業權的經濟價值。

3．1．3明確儲量壓覆評審備案的法律依據

部門規章《礦產資源儲量評審認定辦法》(國土資發［1999］205號)和相關的規范性文件未明確規定礦產資源儲量壓覆報告需經評審，一定程度上影響到礦產資源儲量評審備案制度的合法性、銜接性和完整性，因此，需要明確壓覆儲量評審備案管理的法律依據。鑒于部門規章的效力位階高于規范性文件，應該至少在部門規章層面明確規定儲量壓覆報告需經評審備案，以為礦產資源儲量壓覆評審備案提供充足的法律依據。

3．2增強制度的可操作性

3．2．1明確壓覆礦產資源的補償范圍

從本質上來說，壓覆礦產資源這一行為應屬于平等民事主體之間的侵權行為，賠償范圍自然應當受《侵權責任法》的調整。該法第19條規定:“侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”可見，《侵權責任法》規定的是僅就財產損失進行賠償，法定賠償項目不包括“經營性損失”。因此，對壓覆礦產資源的法定補償范圍應當限于直接損失，“經營性損失”可屬于協定補償范圍。

3．2．2制定界定壓覆礦產資源的技術規程

壓覆礦產資源的界定涉及到地質勘查規范中規定的有關工業指標、移動角值、保護礦柱邊界、壓覆深度和采空區邊界等的確定，是一項技術性非常強的工作。因此，應該由相關部門牽頭組織技術專家制定界定壓覆礦產資源的具體技術規程，從而為認定建設項目壓覆區是否影響礦產資源政策勘查開采提供明確指導。

3．3增強制度的銜接性

一方面要對壓覆重要礦產資源審批是否為建設項目用地審批前置環節的問題形成認識，增強國土資源部規范性文件間的銜接性，增強與土地管理規定的銜接性。從管理工作的實際需要和邏輯順序來看，理應將壓覆重要礦產資源審批設置建設項目用地審批前置的環節，這樣既能保護礦業權人的利益，又能保證建設項目后期施工的正常進行。另一方面進一步明確重要礦產資源的范圍，增強地方規范性文件與國土資源部規范性文件之間的銜接性。重要礦產資源的范圍應以國土資源部規范性文件的規定為準，地方規范性文件要主動符合上級規范性文件的規定。

作者：李海婷 單位： 中國地質大學( 北京) 地球科學與資源學院 中國國土資源經濟研究院