我國高等教育政策價值取向演變分析

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關鍵詞：改革開放；高等教育政策；價值取向；演變

一、由權力規制到簡政放權

政府對教育權力的規制是政府對公共教育事務進行治理的一種工具，特指公共教育權力機構對社會共同體的活動依法施加持續的管理與控制活動［3］。1949年到1978年，在長期計劃經濟體制的影響下，我國逐漸形成了中央高度集權型的“全能政府”。“全能政府”模式是指政府對社會資源進行集中配置，而且對經濟、社會生活以及個人決策的領域實行全面、微觀和直接的干預。1978年，教育部頒發的《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》規定，教育部直屬高等學校，行政上受教育部領導，黨的工作受省、市、自治區黨委領導。國家明確強調了中央教育行政的權威地位。改革開放后，隨著經濟社會的飛速發展，以國家權力為核心的高等教育管理模式不斷顯露出一些弊端和矛盾。如，嚴格的權力規制抑制了高等學校的辦學積極性，整齊劃一的培養模式難以適應多樣化的社會發展和人才需求等。社會矛盾的不斷深化促使我國高等教育政策的價值取向逐漸由權力嚴格規制轉變為簡政放權。所謂簡政放權是將計劃經濟體制下政府統攬一切事物的規章制度體系逐步過渡到與市場經濟運行相容的范式中來。簡政放權伴隨著改革開放應運而生，改革的過程就是簡政放權的過程［4］。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，當前高等教育體制改革的關鍵是改變政府對高等教育學校統得過多的管理體制，擴大高等學校的辦學自主權。這是我國高等教育政策價值取向由權利規制到簡政放權的轉變標志，此后我國高等教育政策更加強調高等教育學校自主化、開放化辦學。1998年實施的《中華人民共和國高等教育法》第一次以法律的形式規定高等學校應當面向社會，依法自主辦學，并在招生方案、學科專業調整、科學研究、國際交流、自主設置部門機構等方面均賦予高等院校一定的自主權，我國高等教育正式走向依法辦學的軌道。除了下放自主權，國家還擴大了省級政府對高等院校的管理權限。1986年國務院了《高等教育管理職責暫行規定》，明確劃分了中央、地方（省級政府）和高等學校各自的管理職責，擴大地方對學校的自主管理權。1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》規定，對地方舉辦的高等教育的領導和管理，責任和權力都交給省（自治區、直轄市）。進一步簡政放權，擴大省（自治區、直轄市）的教育決策權和包括對中央部門所屬學校的統籌權。至1998年，以兩級管理、地方政府為主的高等教育管理體制基本形成。2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》強調深化教育管理體制改革，加強省級政府教育統籌，完善以省級政府為主的高等教育管理體制。在此之后，國家出臺了一系列有關于加強省級政府教育統籌的政策措施。如，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）、《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號）。省級統籌體現了中央政府簡政放權的基本思路。2000年，全國1041所普通高等學校中，由中央部門直接管理的有116所，由地方管理為主的有92所。至2017年，全國共有普通高等學校2631所（獨立學院265所），其中由中央政府管理的公辦高等學校119所，由省級政府管理的公辦高等學校已達1766所。2019年，中央全面深化改革委員會審議通過《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》，強調“高校和科研院所是實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的重要力量。要完善相關制度體系，加快轉變政府職能，強化成果導向，精簡科研項目管理流程。因此，要賦予高校和科研院所更多自主權”［5］。國家實行簡政放權，其本質在于打破舊有的利益格局，以頂層設計的角度，根據社會發展的時代任務，重新劃分政府、市場和社會的權力邊界［6］，使早期的規制管理模式逐漸過渡到簡放管理模式。政府擴大高等院校辦學自主權、加強省級政府教育統籌權是教育改革的主旋律，也是黨和政府保障社會穩定、增強高等學校發展活力的英明舉措。

二、由促進經濟建設到正視知識本體

價值取向是政府制定教育政策的原則，政策生產總是在互為沖突的價值取向中做出選擇。20世紀末至21世紀初，最具爭議的一對價值矛盾是以市場經濟為中心的經濟價值與代表高等教育本質的知識價值之間的矛盾。改革開放初期，全國進入以經濟建設為中心的階段，國家必須集中力量發展經濟，此階段高等教育政策的經濟價值取向突出。1978年召開的全國教育工作會議重新確立了教育事業必須同國民經濟發展的要求相適應的指導方針。此后很長一段時期高等教育政策的制定都堅持以經濟建設為導向。1983年，教育部、國家計委在《關于加速發展高等教育的報告通知》中要求，教育先行，為國家早出人才、多出人才。隨后，“211工程”和“985工程”相繼實施，此舉是實現教育現代化的重要措施，更是踐行教育強國、科技強國的根本保障。這一時期高等教育政策的經濟價值取向突出。不可否認的是，經濟價值作為高等教育發展的物質基礎，在社會主義市場經濟初步確立時期起到了舉足輕重的作用，但卻不能作為主導性價值繼續引領高等教育發展。1998年，教育部副部長周遠清在第一次全國普通高等學校教學工作會議上指出：一些學校對教學工作的投入明顯減少，有的甚至以犧牲教學工作和教育質量為代價搞創收和經商；一些教師的教學積極性下降，把相當大的精力放在第二職業和炒股經商上面；一些學生學風渙散，甚至出現了放棄學業、下海經商的現象；還有一些人，不恰當地宣揚高等教育要商品化、市場化等，造成高等學校部分同志思想上的混亂［7］。不難看出，經濟至上的價值觀在一定程度上抑制了高等教育的發展。至此，我國高等教育政策話語性質逐漸從關注經濟建設轉移到更加關注知識本體上。1998年頒布并實施的《高等教育法》第三十一條規定，高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。2012年，《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》明確強調牢固確立人才培養的中心地位，樹立科學的高等教育發展觀，堅持穩定規模、優化結構、強化特色、注重創新，走以質量提升為核心的內涵式發展道路。高等院校由此從外延式發展轉向內涵式發展，知識價值逐漸作為主導性價值引領高等教育發展，實現教育的人本關懷。知識價值是高等教育的本體價值，經濟價值、政治價值等只是由此衍生出的邊緣價值。如果任由市場經濟對高等教育本體價值裹挾或侵占，必定會加重教育產業化、教育市場化愈演越烈的趨勢。黨和政府及時采取有力措施扭轉了這個局勢，使得我國高等教育政策回歸到以知識價值為主導性價值的發展軌道。

三、由關注效率增長到重視效益優化

探析教育政策的效率和效益關系，不得不提到教育政策的有效性。在教育政策研究的相關文獻中，人們普遍使用有效性等概念來表述教育政策活動效益大、效率高等含義。《辭海》中把“效率”解釋為“消耗的勞動量與所獲得的勞動效果的比率”［8］，是指投入與產出的比率。改革開放之初，黨和政府制定了以效率優先為原則加速發展高等教育的指導方針，此后促進高等教育超規模發展的一系列政策和舉措相應出臺和實施。1983年，國務院批轉的《關于加速發展高等教育的報告》指出，加速發展高等教育事業，已成為刻不容緩的大事，必須采取有力措施，促使整個高等教育事業在5年左右就有計劃按比例地有一個較大的發展，并為今后更大的發展打下基礎。1999年我國啟動高校擴招政策，使得高等教育在短短三年內便由精英化階段邁入大眾化階段。這一時期也是民辦高等教育發展最快的時期，1999年至2005年，民辦高校從25所增加到152所，在校生從2．2萬人增加到105．17萬人。以上政策措施使高等教育得到超速發展，中國成為名副其實的高等教育大國。然而，由于片面追求教育高速度發展，給高等教育發展帶來了一系列隱患。例如，高校人才培養質量下降、畢業生就業困難、學風不端現象時有出現等，這都與高等教育政策片面追求效率有關。進入21世紀以來，高等教育政策價值取向逐漸由關注高效率發展，轉向注重實現教育效益的最大化。效率和效益都能夠實現教育政策的有效性價值，但效率和效益兩個概念的區別很大。“效益”是指社會活動所消耗的勞動量所得符合社會需要的勞動成果之間的比較。它包含兩層意思：一是投入與產出的比率，二是產出必須符合社會需要［9］。效益優化指的是教育政策活動要提高資源利用效率，以確保最大化地實現教育的經濟效益和社會效益。因而，效益比效率擁有更加廣闊的內涵。實現效益優化的途徑主要有三個：一是在宏觀和微觀層面上實現教育資源的合理配置。政府合理配置資源能夠有效實施教育活動，避免教育政策的目標和方向出現偏差。二是科學地降低教育活動成本。高成本的教育活動易導致教育主體的教育價值觀游離，長此以往必然導致教育政策失真、教育回報降低的后果。三是提高管理效能和教育實踐主體的積極性。教育主體的活動積極性不高或利用資源的能力不足會直接造成教育資源浪費的現象。事實上，上述三個途徑都體現在近十年的高等教育政策中。1993年頒發的《中國教育改革和發展綱要》明確指出，鼓勵普通高校之間的聯合，合理調整高等教育布局，優化高等教育結構，提高辦學效益。1998年，浙江大學成為高水平大學合并辦學試點，由原浙江大學、杭州大學、浙江醫科大學、浙江農業大學正式合并；2001年，教育部批準由原山東大學、山東醫科大學、山東工業大學合并組建新的山東大學。通過高校合并的措施使我國造就了一批實力雄厚的綜合性大學和多科性大學，提升了管理效能、降低了教育活動成本。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出要優化區域布局結構；實施中西部高等教育振興計劃；加大東部高校對西部高校對口支援力度；發揮政策指導和資源配置作用，引導高校合理定位，優化結構，辦出特色。2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》更是提出了完善教育現代化投入支撐體制；優化教育經費使用結構，全面實施績效管理，建立并健全全覆蓋全過程全方位的教育經費監管體系，全面提高經費使用效益。由效率優先為價值取向的高等教育政策目標是在短時間內實現投入與產出比率的最大化，效率提高在帶動教育產業發展的同時也推動了經濟增長。由效益優化為價值取向的高等教育政策目標是在取得效率最大化的同時使教育活動能夠與受教育者的需求更加契合。兩種價值取向相比，后者比前者更寬泛、適用性更強。我國高等教育政策價值取向的演變從側面反映了人民對高等教育價值追求的變化，在此過程中也賦予了高等教育價值更深刻的內涵。

四、由培養精英到普惠大眾

美國教育社會學家馬丁•特羅（MartinTrow）于1973年提出“高等教育三階段論”作為衡量高等教育發展水平的標準，當高等教育毛入學率低于15％時屬于精英教育階段，毛入學率大于15％低于50％為大眾化階段，毛入學率大于50％時則為普及化階段，這一衡量標準已達成國際共識。高等教育發展的階段性變化作為一種信號，預示著高等學校的活動開始發生改變，提醒我們做好應對措施。1949年，我國學齡兒童入學率不足20％，中等學校和小學在校生人數分別為126．8萬人和2439萬人，總人數僅占全國總人口數的4．73％。基礎教育和高等教育的有效銜接是我國高等教育發展的基石。基礎教育發展滯后、緩慢導致了高等教育后援動力不足，加之大學招生規模有限，1978至1998年，我國高等教育毛入學率僅從2．7％增長到9．8％。改革開放后的很長一段時間我國高等教育仍處于精英化階段。精英化教育的態勢從新中國成立以來一直持續了半個世紀。高等院校人才產出率偏低從而導致高等教育經濟效益持續跌落，最終引起了社會發展的三大矛盾：一是我國經濟發展帶來的高級專門人才需求與教育供給不足之間的矛盾；二是人民日益增長的高等教育機會需求與高等院校教育容量不足的矛盾；三是由于高校錄取率低，給基礎教育帶來了日益嚴重的應試教育壓力與全面實施素質教育之間的矛盾。綜上所述，高校擴招勢在必行。1998年，經濟學家湯敏以個人名義向中央寫了一封《關于啟動中國經濟的有效途徑———擴大招生量一倍》的建議書。隨后，該建議書被中央采納。1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中規定，要進一步擴大高等學校招生、專業設置等自主權，高等學校可以到外地合作辦學，深化學校內部管理體制改革，擴大招生規模。據教育部高校學生司統計，1999年高等教育的毛入學率為10．5％，到2002年超過了15％，這一年標志著中國高等教育由精英化階段進入大眾化階段。2019年，教育部高等教育司副司長范海林表示，我國已建成了世界上規模最大的高等教育體系，高等教育毛入學率達到48．1％，我國即將由高等教育大眾化階段進入普及化階段［10］。持續性的高校擴招盡管引發了一系列的懷疑與指責，但這場具有里程碑意義的改革確實為我國的高等教育發展帶來了應有的收益。從高等教育大眾化所帶來的外部價值看，擴招政策為國家擴大內需拉動經濟發展起到了即時作用，為數以萬計的學子提供了接受高等教育的機會，為我國現代化建設輸送了大量高級專門人才，他們大都已經成為社會各級各業的中堅力量。從其內部價值看，高校擴招使高等教育走上與經濟同步發展的健康軌道，形成了兼具中國特色和國際化的現代高等教育體系，使我國高等教育的辦學體制和布局結構得到優化，使學校基礎設施建設水平和自我發展能力得到顯著提升。高等教育擴招政策是我國高等教育史上的一項重大舉措，可以說在一定程度上影響了社會發展方向。至此，我國高等教育從精英化階段走向了大眾化階段，也必將實現普及化。

五、結論

通過分析以上政策文本，改革開放以來我國高等教育政策價值取向演變呈現出如下特點：

1．從注重外在價值到內在價值

外在價值是指高等教育政策所表現出來的價值取向是除教育本體價值以外的事物的價值，其內涵是為政治、經濟、文化發展服務，它具有工具性價值的特點。內在價值是指高等教育政策著重于調節教育的內生矛盾，其本質是為高等教育的發展服務，其終極目標是實現人的全面和諧發展。改革開放初期，我國打破了計劃經濟的圍欄，但是長期計劃經濟體制所遺留的社會問題導致國家不得不將教育作為維穩工具，因此這一時期的高等教育政策體現出了強烈的政治價值取向。隨著市場經濟體制的逐步穩定，教育成為了促進經濟快速發展的有力推手，它作為高等教育政策經濟價值外化后的“副產品”凸顯出鮮明的經濟價值取向。21世紀以前高等教育政策強調為政治穩定、經濟增長服務，結果導致教育政策的外在價值遮蓋了其內在價值。對于政策制定者來說，追求高等教育政策的外在價值似乎更易獲得短期回報，但容易忽視教育政策的內在價值與受教育者的本體利益。21世紀以來高等教育政策逐漸轉變到重視教育的內在價值和人民的本體訴求。

2．從單一性價值取向到多元化價值取向

所謂單一性即“唯一”，在高等教育政策價值取向范疇中可解釋為某一時期的唯一價值，也稱為一元價值取向。《中華人民共和國憲法》規定，我國的教育方針是教育必須為無產階級政治服務，教育必須同生產勞動相結合。從以上表述可知，其政治價值取向十分明顯。而隨著市場經濟體制的建立，我國高等教育主要主張為經濟建設培養“四有”人才，教育主要為經濟建設服務。在20世紀90年代至21世紀初，高等教育政策的價值取向逐漸擴散到了人本價值和社會價值（包括政治價值、經濟價值、文化價值、教育價值）取向并存的狀態。1995年，國家頒布并實施的《中華人民共和國教育法》第五條規定，教育必須為社會主義現代化建設服務，必須與生產勞動相結合，培養德智體等全面發展的社會主義建設者和接班人。社會主義、現代化建設、德智體全面發展等話語表述可以清晰體現出高等教育政策多元化的價值取向。此時含高等教育在內的教育政策已經從單一價值取向階段過渡到多元價值取向階段。

3．從重視形式價值到實現形式價值與實質價值的高度統一

形式價值又稱為手段性價值或工具性價值，是指高等教育政策實施過程中所需要遵循的一系列正確的程序標準，是實現高等教育價值內容的程序性工具。如經濟價值、政治價值、文化價值等。實質價值是指高等教育政策價值選擇的具體內容，是教育政策實施后所要達到的實然目的，其標準主要包括以人為本、分權解制、教育平等、效益優化、可選擇性等。改革開放之初，政府由于對高等教育政策形式價值的過分關注，導致對政策內容的輕視，結果造成教育地區發展不均衡、功利主義教育等問題。進入新時代，我國社會主要矛盾發生變化，在高等教育領域這一矛盾變化表現為人民群眾接受優質教育的需求與教育發展不平衡不充分之間的矛盾［11］，因此，高等教育政策價值取向發生了質性變化。意味著國家要實現高等教育的全面發展，不僅要關注高等教育政策的形式價值，更要使形式價值和實質價值達成高度契合的狀態，這也是實現高等教育合法性和有效性的重要保障。

作者：歐以克 付倩 單位：廣西民族大學