課后服務政策執行的制約因素分析

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摘要：課后服務是解決“三點半”難題與落實“雙減”政策的關鍵舉措。基于史密斯政策執行過程模型的分析發現，我國省級政府課后服務政策執行面臨政策體系尚未完善、政策執行主體能力欠缺、目標群體缺乏政策認同、政策執行缺乏良好環境等現實問題。應從優化政策頂層設計，提高執行主體能力，增強目標群體政策認同，改善政策執行環境來推進課后服務政策有效落地。

關鍵詞：課后服務 政策執行 史密斯政策模型 省級政府

一、問題的提出

2017年2月，教育部《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（下稱《意見》）明確提出廣大中小學應主動承擔學生課后服務責任。隨即，各地方政府依據國家政策要求相繼出臺了省級實施方案，省級課后服務政策執行情況受到社會各界的廣泛關注。然而，目前相關研究多停留在“政策內容分析-政策存在不足-政策優化建議等靜態層面”[1]，尚缺乏政策執行過程的動態分析，難以全面解釋省級課后服務政策執行的動態過程及制約因素。美國學者史密斯（T.B.Smith）于1973提出了政策執行過程和影響政策執行因素的模型，該模型由理想化的政策、執行機構、目標群體和政策環境等要素構成[2]。其中，理想化政策是指政策本身的情況，執行機構是負責執行該政策的組織機構，目標群體是指政策作用的對象，政策環境是指被影響或影響政策實施的因素。該政策模型“將眾多可能影響政策執行效果的因素進行維度劃分，模型結構清晰，可操作性強”[3]，不僅直觀地反映出四個因素的執行效果，還呈現出因素之間相互作用的動態過程。因此，本研究基于史密斯政策執行過程模型分析我國省級課后服務政策執行的制約因素，以期為優化政策執行效果提供有益參考。

二、我國省級政府課后服務政策執行的制約因素

依循史密斯政策執行模型可知，我國省級政府推進課后服務政策執行在政策本身、執行機構、目標群體與政策環境等方面存在不足，導致政策執行陷入困境。

1.省級政府課后服務政策體系尚未完善

（1）政策話語模糊，政策指向不明確政策文本中課后服務的概念與內涵缺乏明確界定，導致多重理解。教育部《意見》中表述的是“課后服務”，而地方政策文本中有天津、福建等17個省、直轄市直接使用“課后服務”，廣西、廣東等7省份表述為“校內課后服務”，湖北、浙江和新疆等表述為“校內托管服務”。官方政策文本沒有對課后服務概念進行明確界定，也沒有指出“課后服務”與“托管服務”之間的區別與聯系。籠統而言，這些表述的含義大致相同，但是深入分析可發現二者的區別：一方面是承擔主體的不同，課后服務的主體是學校，而托管服務的主體更多偏向社會；另一方面是服務目標的不同，托管服務更多在于對學生進行看管，確保學生的安全，而課后服務更強調在安全基礎上提供各種服務促進學生全面發展。關鍵概念的模糊與概念理解的不同導致課后服務政策目標不明確。《意見》鼓勵中小學校與校外活動場所聯合組織開展學生綜合實踐活動[4]，而表述為“校內托管服務”的省級政策文本在執行中“將學校服務視為學生可以托管看護、完成作業的場所，相應地在課后服務中可以承擔較小的責任風險”[5]；表述為“校內課后服務”的政策文本在執行中則限定了課后服務的場所，忽視學生參與校外社會實踐和職業體驗等服務形式，限制了學生的全面發展。

（2）政策供需失衡，配套措施欠完善從課后服務政策的出臺可知，省級政府對課后服務的治理采取的是漸進式改革模式，這與我國教育改革基本思路一致。但這種漸進式改革模式使政府部門難以從“需求側”對課后服務精準實施，導致政策供需失衡的現象出現。譬如，由于《意見》中對課后服務經費的來源與使用并未給出明確指示，導致省級政府大都以“適當收取托管費和財政適當補助等方式多渠道解決經費來源”等較為模糊的表述，并未明確說明課后服務費用收取的標準與方式。經費來源和使用問題等相關政策供應嚴重不足，導致課后服務無法及時開展。與此同時，隨著課后服務的深入推進，很多具體的實踐問題也逐漸凸顯，如市場化運營的課后服務機構的資質問題，教師參與課后服務的報酬問題等都未得到及時的政策供給。雖然《意見》提出要將課后服務要納入學校發展與教師質量考評，但現實中“尚沒有真正意義上關注課后服務評價，對課后服務進行評價只能停留在外圍層面”[6]。

（3）條款內容寬泛，可操作性待加強以參與課后服務工作教師的報酬問題為例，幾乎各地的政策文本都提及鼓勵教師參與課后服務工作，并給予適當補助、取得相應的勞動報酬。但仔細考察政策文本可知條款呈現內容寬泛、操作性不足等問題。首先是由于經費來源不夠明確，課后服務的公益性、非營利性使得學校不敢輕易收取費用，尤其是教育部“午休管理服務費和課后看護費不能收費”等政策文件的影響，使學校課后服務處于“不能收費或是不敢收費”的尷尬局面[7]。其次，省級政府在國家未出臺明確政策前，往往傾向于與《意見》“通過政府購買服務、財政補貼等方式對參與課后服務的學校、單位和教師給予適當補助”[8]等相關表述一致，只是增加一些文字性的寬泛表達，并未提高經費來源、使用和分配政策的可操作性。

2.省級政府課后服務政策執行主體能力不足

（1）人員專業性欠缺，執行能力不夠首先，面對課后服務政策問題的復雜性和跨界性，地方各級執行人員由于專業素養不夠，通常采取表面化和形式化的執行方式。通過各地政策文本閱讀發現，很少有省份結合本地實際，體現本地特色的可操作性政策條款。《意見》提出“要把課后服務工作納入中小學校考評體系”[9]，目的是讓地方政策執行者結合本地實際情況，進一步完善和細化課后服務質量評價和教師課后服務工作質量評價，但省級政策文本中并未發現可操作化的條款，大多直接采用其表述，未能體現地方政府的積極性和創新性。其次，作為課后服務政策執行者的教師，仍然是來自學校的一線教師，這種“依靠本校沒有接受過系統專業培訓的普通教師，使課后服務教師的專業化水平難以保障”[10]，導致課后服務內容與課堂學習內容大致相同，并未充分體現課后服務特色。

（2）跨部門協作困難，職責分工不清從各地課后服務政策發文部門情況可知，做好課后服務這項系統民生工程，還需要發改委、人社、財政等多個部門的聯合參與和協同合作。但受行政體制、勞動分工以及部門利益等因素的影響，課后服務政策執行跨部門合作存在多重困難。首先，我國科層制的行政體制使得部門之間的協作必須要有來自上級部門的正式文件，否則無法進行合作。目前，除了教育部門外，其他部門并未發布相關的專項文件來支持課后服務工作的開展，而對于由教育單一部門發布課后服務政策的省級政府，其跨部門合作則更為艱難。其次，從行政學角度來看，“不同的行政組織其目標也不盡相同,每一個部門都有屬于自己的部門利益和視角，在利益驅使下,每個部門都會追求部門利益最大化”[11]。教育部門及中小學從完成組織任務與提高組織績效角度出發，希望財政部門給課后服務工作進行專項撥款，但是財務部門從本地經濟發展情況，以平衡預算均衡投入和部門利益出發來統籌預算，教育作為一項投入大、見效慢的工作，會進一步制約財務部門的撥款行為及額度。最后，我國行政部門在專業化的基礎上進行了任務分工，每個部門都有各自需要完成的任務，針對課后服務的跨部門合作，會增加執行人員的工作任務，受部門辦公場所距離、執行人員專業性和數量等因素影響，出現職責不明確、權限不清晰等指揮不協調的局面，增加政策協商成本，降低政策執行效果。

（3）監管評價機制缺失，監督行為失范一是監管評價機構與標準缺失。目前，我國省級層面尚未設置課后服務政策執行結果的評價和執行過程的監管機構，以致一些地方“課后服務出現服務人員準入資格寬松、服務內容籠統單一、服務收費方式混亂、服務質量不高等問題”[12]。二是監管評價人員能力不足，導致評價與監督行為失范。課后服務質量評價不同于傳統的課堂教學評價，需要掌握相關知識與能力的專業人士才能對課后服務質量進行全面的科學評價，但目前各地區并未組建專業的評價小組。對于課后服務政策執行中出現的問題，以及對于公眾反饋意見和建議的搜集和整理，都沒有執行到位。

3.目標群體對省級政府課后服務政策缺乏認同

（1）校長對課后服務政策缺乏認知和理解一是省級課后服務政策的具體實施指導意見尚未出臺，校長對課后服務政策缺乏認識和理解。課后服務政策作為一項新政策，校長基于自身認知和能力對課后服務政策進行解讀與執行，據調查“盡管不少地方已將課后服務工作列為民生實事來抓，但政策不清晰，如何根據學生和家長需求統籌安排服務形式和內容，如何保障學生在課后服務過程中的安全等讓不少學校領導發愁”[13]。二是出于對學校發展和個人利益的考量，采取“上有對策，下有政策”的表面化執行。如果在學校現實資源和能力有限的情況下開展課后服務會影響學校正常教學和校長個人業績，而為了應對來自上級政府的檢查，校長就會采取表面化執行，即出臺學校課后服務相關的制度卻不具體執行。

（2）教師對課后服務政策缺乏認同和支持一是教師對課后服務政策了解不足，沒有樹立正確的態度。有調查顯示“25.9%的教師基本上或者完全沒有閱讀過教育部頒布的《意見》，有些教師對于課后服務是什么完全不知道”[14]，這種了解不足直接導致教師對課后服務不夠重視，現實中教師在課后服務時間段僅僅只是讓學生完成作業便是體現。二是教師缺乏開展課后服務的經驗和能力，信心不足。課后服務不是簡單的托管，由于缺乏相應的技能和經驗，教師信心不足，尤其是已有教學任務繁重的情況下，教師沒有時間和精力去學習課后服務知識和技能，無法將課后服務真正落實。三是對課后服務政策的激勵效價的認同迷失，缺乏積極性。參與課后服務能否得到報酬，報酬的分配制度是否公平等是影響教師參與課后服務積極性的關鍵。目前，雖然學校為鼓勵教師參與課后服務制定了給予適當報酬和優先職稱評定等制度，但由于經費缺乏，教師報酬較低，甚至是無償服務。

（3）家長對課后服務政策缺乏認識和參與首先，多數家長對課后服務政策認識不到位，具有片面性。相比促進孩子全面健康成長的課后服務內容與方式而言，多數家長更為關注孩子的成績提升與作業完成情況，導致學校課后服務“只是延遲了放學時間，違背了政策的初衷”[15]。其次，家長作為課后服務的核心利益相關者，本該具有較高的話語權，但現實中家長在課后服務政策的制定與執行過程中缺乏有效參與，其意見與訴求難以在具體課后服務活動中得到滿足。此外，家長對于課后服務政策執行過程缺乏有效監督渠道，且難以對學校課后服務質量進行評價。

4.省級政府課后服務政策缺乏良好的執行環境

（1）應試教育觀念嚴重，課后服務流于形式在目前應試教育觀念嚴重的大背景下，學校的考試合格率、升學率依然是地方教育行政官員等主體關注的重點，這種關注對課后服務的全面發展、健康成長等素質教育理念會產生束縛和傾軋。課后服務所強調的興趣愛好、全面發展和素質教育等投入較大、見效緩慢，抵不過高升學率的誘惑。地方教育行政官員出于快速謀求職位晉升的績效，仍然會將更多的教育資源投入到學校的應試教育項目當中，這也是省級政府雖然出臺了課后服務政策，但遲遲未開展的重要原因之一。即便是開展課后服務工作的學校，也是更多將其作為一種“面子工程”，通過運動式方式推進課后服務以應對上級領導的檢查。

（2）地方經濟水平差異大，教育發展質量不均衡受各地區經濟發展不平衡的影響，相應的教育發展也不均衡，地區差異、城鄉差異、學校差異等現實因素影響課后服務政策執行效果。一是政府的經費投入對轄區學校課后服務政策執行產生直接影響。政府對課后服務基礎設施建設、教師待遇保障、優質資源引入等方面的扶持是課后服務有效開展的重要保障。從課后服務經費投入來看，沿海發達省份明顯高于中西部地區。二是經濟發展水平對公眾課后服務觀念以及課后服務開展創新舉措的間接影響。經濟發達地區民眾在關注學生成績的同時，更關注學生綜合素質能力的提升，促使課后服務形式從作業輔導等單一形式向藝術、體育、科普等多元形式轉變。

（3）個別媒體報道失實，帶來社會負面輿情在地方層面，個別媒體由于缺乏對課后服務新政策的全面理解，對政策產生不實報道，誤導公眾輿論。一是在沒有對政策進行全面解讀的基礎上，進行錯誤報道。例如，有些媒體一經發現課后服務有收費行為就將其報道為亂收費，甚至是變相補課行為，致使“很多學校已經習慣了教育亂收費的重磅治理，不讓收費已經逐漸演變為不愿收費和不敢收費”[16]，殊不知各地課后服務政策文件中已明確說明課后服務可以適當收取相關費用。二是過分渲染教師的社會公德，忽視教師的個人需求。個別媒體以“教師應無私奉獻于教育事業，不求回報”等標題進行大肆宣傳，并鼓吹教師在課后服務活動中不應該索要報酬，甚至要求教師犧牲休息時間無償為學生補課，這明顯忽視了教師的正當利益和需求。三是借用其他相關錯誤性報道來消解課后服務政策。譬如，針對關注度較高的暑期托管服務，有媒體竟造謠“要取消教師寒暑假”和“暑期托管變成第三學期”等。

三、破解我國省級政府課后服務政策執行困境的路徑選擇

1.改進政策設計，增強課后服務政策執行成效

首先，明確政策目標，提升政策的精準性。省級層面課后服務政策頂層設計既要考慮國家課后服務政策的宏觀部署與整體要求，也應考慮各地區以及學校層面的基層實踐。通過深入辨析課后服務與校內服務、課后托管等概念的關系來明確課后服務的政策內涵，圍繞課后服務本質內涵在政策文本中進一步明確課后服務的對象、內容及保障措施等，為課后服務精準施策提供政策基礎。其次，優化政策內容，提高政策的可行性。各省級政府應遵循實施求是的思想路線和具體問題具體分析的實踐路線，開展對本省各地區課后服務實施現狀與問題的調研，全面搜集相關信息，并在此基礎上出臺課后服務實施細則方案，例如浙江省于2021年8月出臺了《浙江省課后服務政策實施細則》，同時堅持協商對話，加強政策制定者、研究者與執行者的對話與合作，切實提高政策可行性。最后，完善配套政策，增強政策的系統性。當前，我國課后服務工作的關聯性不斷增加，尤其是“雙減”政策的出臺進一步凸顯了課后服務工作的重要性與復雜性，各地區要積極完善課后服務配套政策，如課后服務經費來源與分配政策，課后服務教師隊伍來源與培訓政策等，打好“組合拳”，發揮政策合力。

2.提高執行能力，健全課后服務政策執行機制

一是提高課后服務政策執行主體的專業能力。各地應組建一支由教育行政人員、教育專家、一線教師以及社會人士構成的結構合理、業務精湛的課后服務政策團隊，通過其對課后服務政策的解讀和對課后服務執行主體的培訓來提升政策執行主體的專業能力。在此基礎上，政策執行主體要發揮自身的主體能動性，加強對課后服務政策內涵和精神的理解，創造性執行政策。二是高位推動課后服務政策執行的跨部門合作。上級政府部門應在政策文件中明確課后服務的政策目標，并依此確定需要哪些部門來參與，使其對目標達成共識，這是跨部門合作的前提；加強資源整合與利益分配，跨部門合作需要多部門通過資源的有效整合，凝聚政策執行合力，實現單一主體所不能實現的目標，為課后服務政策執行的跨部門合作提供保障。三是完善課后服務政策執行的評價與監管機制。一方面需要建立課后服務政策執行過程的監督機制，確保執行主體各司其職，正確履職，使執行主體權力與責保持一致；另一方面需要完善課后服務政策執行的評價機制，引導學生家長、新聞媒體以及社會第三方等參與到課后服務政策執行結果的評價中來，不斷提升課后服務政策執行效益。

3.增強政策認同，催生課后服務政策執行動力

首先，增進目標群體的政策認同度。各省級政府除了要及時出臺課后服務相關政策外，要加強對政策的宣傳，組織專家通過新聞媒體或到學校場域去進行課后服務政策的解讀，使目標群體對課后服務政策有全面的認識和正確的理解。其次，提高目標群體對政策的參與。倘若制度本身較為完善，但管理者在執行過程中“說一套做一套”，則會起到起到負面的價值引領作用[17]。因此，校長應完善學校課后服務實施細則與績效分配方案，大力宣傳和積極引導廣大教師參與到課后服務中，在學校內部建立家長參與課后服務政策制定、執行和評價的全過程參與渠道，鼓勵家長利用自身資源和智慧為學校課后服務工作做出貢獻。最后，增強目標群體的滿意度。對課后服務效果好的學校進行表彰和獎勵，為校長等管理者的晉升提供通道；將課后服務服務工作納入教師工作績效，提高課后服務報酬，激發教師參與課后服務工作活力；豐富課后服務形式，提升學校課后服務質量，提高家長對課后服務的滿意度。

4.改善政策環境，營造課后服務政策執行生態

（1）樹立全人教育理念省級政府應轉變應試教育觀念，落實立德樹人理念，促進學生全面健康成長。地方教育行政官員及學校管理者應該重視學生的全面發展和健康成長，而不是片面追求升學率，要把推進課后服務政策落地作為一項重要工作來開展，有效緩解家長教育壓力和焦慮。

（2）健全課后服務保障機制各地政府應大力發展經濟，多渠道解決課后服務經費問題及發展中面臨的新問題。一方面各地區應大力發展經濟，加大對課后服務的政策和經費投入，在積極引進我國發達省市課后服務的成功經驗和優秀做法的基礎上，鼓勵所在地區中小學探索課后服務新模式；另一方面，通過政策優惠、稅收減免等方式引導社會力量參與學校課后服務，激發社會力量參與學校治理活力，實現優質課后服務教育資源共享，不斷解決課后服務工作中出現的問題。

（3）創設課后服務育人環境各地應高度重視課后服務政策的宣傳和解讀工作。各地政府應充分利用電視臺、報刊等新聞媒體廣泛宣傳開展課后服務工作的意義，及時向社會公眾發布課后服務質量評價等方面的信息，暢通課后服務質量評價和監管渠道，形成多主體參與課后服務工作的多元治理格局。加強對課后服務的正面宣傳和報道，積極報道課后服務工作的質量和成效，營造課后服務工作的社會價值共識，嚴厲打擊有關課后服務的虛假錯誤報道，為政策執行營造良好的社會環境。

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作者：鄧亮 湯紅英 單位：江西師范大學教育學院 江西省吉安市吉安縣實驗小學