新時代集體公益林經(jīng)營管理研究

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摘要：通過深入研究山西省集體公益林管護現(xiàn)狀，指出了全省國有林和集體林發(fā)展中的四個不平衡，且國有林場托管集體公益林具有明顯優(yōu)勢，托管主體和受托主體意愿強烈。國有林場托管集體公益林后，將有利于提升公益林生態(tài)效益，并對托管工作提出了具體、可行的意見和建議。

關(guān)鍵詞：公益林；托管；經(jīng)營管理

1引言

山西省位于黃土高原，水土流失嚴重，缺林少綠的現(xiàn)狀成為制約山西生態(tài)文明建設(shè)的一個短板，針對林業(yè)而言，主要矛盾就是人民日益增長的對優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品及良好生態(tài)環(huán)境的需求和不平衡不充分的林業(yè)發(fā)展之間的矛盾。解決這一矛盾，歸根結(jié)底要發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、積極推進林業(yè)改革、提高森林覆蓋率、改善自然生態(tài)環(huán)境。深入分析國有林場與集體公益林發(fā)展之間的不平衡，為研究集體公益林托管打開了突破口。

2集體林托管的目的和意義

集體公益林托管就是在當?shù)卣闹笇?dǎo)下，自愿、依法、依規(guī)將林權(quán)明晰、沒有糾紛的集體公益林委托給國有林場、自然保護區(qū)、森林公園等國有林經(jīng)營單位進行統(tǒng)一造林、科學撫育和集約管護等，目的是有效提升公益林的生態(tài)效益。將集體林的資源優(yōu)勢和國有林場的技術(shù)優(yōu)勢有機地統(tǒng)一起來，通過托管，既破解了集體公益林宜林地資源浪費、森林生態(tài)效益低下的問題，又解決了國有林場承擔重要造林任務(wù)但難以落實地塊的矛盾，全面實現(xiàn)集體公益林增效益、林權(quán)權(quán)利人增收入、國有林場增活力的“三增”目標。所以，將集體公益林委托給國有林場進行統(tǒng)一管理，將是一種行之有效的管理模式。

3集體公益林管理現(xiàn)狀

3．1資源分布與管護能力之間的不平衡

全省現(xiàn)有集體林地面積8160萬畝，占到全省林地面積的70％，其中公益林6829萬畝占集體林地面積的84％。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷推進，大量沒有直接收益的集體生態(tài)公益林分到了千家萬戶，但由于林地分散，導(dǎo)致了很多分林到戶的集體公益林管護能力弱，長期處于放任不管的狀態(tài)，林分質(zhì)量下降、生態(tài)效益低下。還有些農(nóng)牧大縣，畜牧業(yè)成為當?shù)剞r(nóng)民主要的收入來源，由于涉及老百姓的切身利益，封山禁牧政策落實困難，未成林地牛羊危害嚴重，管護難度很大，林牧矛盾突出，導(dǎo)致全省集體公益林管護成效不高，嚴重影響了全省生態(tài)文明建設(shè)的步伐。而省直九大林局現(xiàn)有108個林場，職工6000多名，專業(yè)技術(shù)人員1400多名，多年來在資源保護、造林綠化、撫育經(jīng)營、林下開發(fā)等方面積累了豐富的管理經(jīng)驗，基本實現(xiàn)了GPS智能巡檢器的配備，形成了一支規(guī)?；?、制度化、專業(yè)化、信息化的管護隊伍，通過集約化和專業(yè)化的管理模式，有效降低了集體公益林撫育經(jīng)營的成本，節(jié)約了人力物力資源。按照人均管護1萬畝測算，現(xiàn)有的管護能力完全可以滿足幾倍于國有林場的管護面積，這對全省的公益林管理工作有了引領(lǐng)和示范作用。但這也造成了資源分布優(yōu)勢在集體地塊，管護能力優(yōu)勢在國有林場的不平衡現(xiàn)象。

3．2造林地塊和造林技術(shù)之間的不平衡

2012～2016年，全省共完成營造林任務(wù)2198．71萬畝，其中完成人工造林任務(wù)1690．38萬畝，有1479萬畝安排在集體宜林荒地，占到總?cè)蝿?wù)的88％，全省現(xiàn)有宜林荒山近90％也在集體林地，集體宜林荒山成為造林綠化的主戰(zhàn)場。但“十二五”期間，全省森林覆蓋率年均增長0．5％，相當于全省造林保存面積年均增加120萬畝左右，僅占每年造林任務(wù)300萬畝的40％。根據(jù)省規(guī)劃院2017年度山西省林業(yè)工程綜合核查：集體宜林地人工造林保存率普遍較低，保存率只有30％左右。近年國家級核查和省級各工程辦驗收結(jié)果顯示，國有林場造林保存率高于全省平均水平近20％，當年造林成活率為100％，3～5年的保存率高達60％，10年的造林保存率仍有50％，特別是省直國有林場近年來倡導(dǎo)保障性苗圃、梯次培育、良種壯苗、山地苗圃，不斷夯實造林種苗基礎(chǔ)，保障苗木到位，實施工程的效果越來越好，大大提高造林保存率。這也造成了造林地塊分布優(yōu)勢在集體林，而造林技術(shù)優(yōu)勢在國有林場的不平衡現(xiàn)象。

3．3待撫地塊和撫育工作之間的不平衡

分林到戶的集體公益林，由于生態(tài)效益補償資金畝均補償較低，單個的林權(quán)權(quán)利人缺乏必要的技術(shù)手段和資金支持進行撫育，導(dǎo)致了很多集體公益林無法開展撫育工作，森林質(zhì)量不高，集體公益林沒有充分釋放多年來集體林權(quán)改革紅利，森林畝均蓄積量遠低于全國平均水平，嚴重影響到區(qū)域生態(tài)安全。近幾年，中央財政森林撫育補貼任務(wù)大都在省直林區(qū)，國有林場的人工林、天然林次生林大都進行過撫育，各國有林場全面落實了撫育任務(wù)，補貼資金渠道暢通，培養(yǎng)了一支專業(yè)技術(shù)隊伍。通過撫育，林場轄區(qū)內(nèi)的公益林林相好、蓄積量高、生態(tài)效益得以更好地發(fā)揮。這也造成了亟待撫育地塊分布在集體林，撫育技術(shù)優(yōu)勢在國有林場的不平衡現(xiàn)象。

3．4集體林托管意愿和托管工作進展之間的不平衡

村民委員會、村集體經(jīng)濟組織或林權(quán)權(quán)利人作為委托主體，在托管過程中實現(xiàn)了“三增一不減”，即生態(tài)效益補償增加、公益林經(jīng)營收益增加、撫育收益增加和既得利益不減少，而且公益林生態(tài)效益和木材蓄積量明顯增加，潛在價值顯著提升，有利于林下經(jīng)濟等資產(chǎn)性收益的增加，委托主體的托管意愿強烈。經(jīng)過數(shù)十年的大規(guī)模造林，國有林場現(xiàn)有的造林空間已經(jīng)十分狹小，多數(shù)為暫難利用地，為確保到2020年全省森林覆蓋率提高到23．5％，必須加大在集體宜林地的造林力度，不斷拓展造林空間，這是國有林場承擔公益性職責的必然要求。所以國有林場作為托管主體意愿也十分強烈。但目前，全省集體公益林托管工作進展緩慢，遠遠沒有達到既定目標。這也導(dǎo)致了托管意愿和托管進展之間的不平衡現(xiàn)象。

4措施和建議

如何破解山西省國有林和集體林發(fā)展之間不平衡的矛盾，只有將集體公益林委托國有林場管理，使集體林的資源優(yōu)勢與國有林場的技術(shù)優(yōu)勢有機結(jié)合，才能逐步化解這一矛盾。具體建議采取以下措施。

4．1廣泛宣傳，統(tǒng)籌規(guī)劃公益林資源管護

以政府為主導(dǎo)，積極調(diào)動各級、各類媒體，充分宣傳集體公益林委托國有林場管理的政策和做法，廣泛得到全社會、林權(quán)權(quán)利人和國有林場的認可。調(diào)動林權(quán)權(quán)利人的積極性，自主、自愿地將集體和個人所有的公益林委托給國有林場管理；彰顯國有林場的責任擔當，國有林場改革全面完成后，劃歸公益一類事業(yè)單位，有了更完善的財政保障、更精準的社會定位，消除了林場生存發(fā)展的后顧之憂，為回有林場注入了全新的活力，國有林場應(yīng)該主動承擔起公益林管護的社會責任。

4．2加快滅荒，逐步提高森林覆蓋率

國有林場常年管護著全省最精銳的森林資源，多年來積累了豐富的人力、物力和管理優(yōu)勢，要通過集體林托管這個平臺，充分發(fā)揮現(xiàn)有的技術(shù)優(yōu)勢，在集體林地上展現(xiàn)新作為和新成效，進一步提升新造林地的成活率和保存率，加快完善保障性苗圃、梯次培育、良種壯苗、山地苗圃，不斷夯實造林種苗基礎(chǔ)，保障苗木到位，實施工程的效果越來越好，大力提高森林覆蓋率，加快荒山綠化步伐。

4．3強化撫育，全面提升公益林生態(tài)效益

國有林場要將托管的集體公益林統(tǒng)一納入到林場森林經(jīng)營方案和當?shù)氐牧謽I(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照精細化管理的思路，分類經(jīng)營、綜合治理，加大撫育力度，要以同一把標尺、同一項工程、同一批考核來對待，充分應(yīng)用國家、省級投資、自籌資金和現(xiàn)有的管護隊伍、技術(shù)優(yōu)勢，加快集體公益林的撫育力度，提高林分質(zhì)量，全面發(fā)揮集體公益林的生態(tài)效益，為開展鄉(xiāng)村旅游和森林康養(yǎng)奠定堅實的基礎(chǔ)。

4．4試點先行，全面加快全省托管步伐

各級政府和林業(yè)主管部門要加快集體林托管的試點工作，充分保證林農(nóng)的權(quán)利，保證權(quán)屬不改變，進一步解決集體林改革中遺留的問題。各有關(guān)部門要盡快落實永久性生態(tài)公益林相關(guān)補償政策，并完善補償辦法，以確保托管試點符合永久性生態(tài)公益林的集體林地能夠盡快享受到相關(guān)的生態(tài)效益補償。嚴格按照《關(guān)于開展集體公益林委托國有林場管理工作的指導(dǎo)意見》和實施細則的要求，理順托管程序、規(guī)范托管流程、簽訂托管協(xié)議。

5結(jié)語

在林業(yè)發(fā)展的新時代，大力推進集體公益林托管工作具有重要的現(xiàn)實意義，通過整合集體林地的造林資源優(yōu)勢和國有林場的資源管護優(yōu)勢，將有利于全面提升集體公益林的生態(tài)效益和社會效益。

作者：梁廷杰 馮飛 單位：山西省國有林管理局